内容提要：循环经济是实现经济、社会与环境可持续发展的经济范式。日本、德国等国均对循环经济进行了立法，尤其是日本，从基本法、综合法、专项法多个层面制定了循环经济法律法规。本文在考察日本循环经济立法经验的基础上，对我国循环经济立法现状进行分析，认为我国目前尚无循环经济立法，对此立法具有现实必要性，并提出了循环经济立法的基本原则和五个步骤。
关 键 词：日本 循环经济 立法 可持续发展 环境法修改
Abstract: Recycling economy is a new development paradigm that gives attention to environment, economy and the whole society to achieve sustainable development. Japan, as well as Germany and some other countries has recycling economy legislation, among which Japanese legislation is typical. This paper surveys the background of Japanese legislation, explores Japanese laws’ status in quo, analyses the necessity of Chinese recycling economy legislation, and maintains five steps are needed in the modification of environment laws in China.
Key Words: Japan, recycling economy, legislation, sustainable development, the modification of environment laws
就生产活动与索取自然资源的关系而言，人类社会经历了三种技术经济范式。传统的线形范式下，人类从自然界获取资源，进行加工，生产产品，将废物直接向环境排放，即“资源 – 产品 – 污染排放”。其后经历了“先污染后治理”模式，它强调在生产过程的末端采取措施治理污染。随着人类的高度产业化，对环境的污染与破坏日益严重，循环经济范式受到重视，它是通过生产与环境保护技术体系的融合，强调首先减少资源的消耗，节约使用资源；通过清洁生产，减少污染排放甚至“零”排放；通过废弃物综合回收利用，实现物质资源的循环使用；通过垃圾无害化处理，实现环境友好生产。
[1]循环经济是解决经济高速增长与生态环境日益恶化这一矛盾的根本出路，贯彻了可持续发展的科学理念。因此美国、德国、日本和欧盟均对循环经济进行立法来保护环境与资源，实现绿色GDP增长。尤其是日本，从基本法、综合法、专项法多个层面制定了多项循环经济法律法规。这些法律法规一方面保障了环境质量的改善，另一方面保证了日本经济的发展，为我们提供了有益的启示。本文就拟从日本的循环经济立法着手对循环经济立法进行分析。
一、日本循环经济立法的历史背景 环境的污染与破坏是伴随着社会的高度产业化而出现的现象。无论资本主义国家还是社会主义国家，环境问题都是生产力高度发展过程中的烦恼。特别是日本，战败以后为了重建第二次世界大战中荒废了的国土，赶上和超过世界上的先进国家，举国上下不顾一切地致力于产业复兴，专心于经济的增长。在这一过程中，全国各地到处都在进行无视与自然相协调的过分开发和工厂作业，从而给作为人类生存基础的自然环境带来了严重污染和极度恶化。上世纪50年代后期，由于产业活动而产生的大气污染和水质污染，在日本发生了诸如骨痛病、水俣病之类的健康受害事件。另外城市周围的土地及水域的生活环境遭到损坏，使动植物的生育繁殖产生很大障碍。由于公害严重蔓延扩大，保护环境就以公害问题这一尖锐形式提了出来。
[2]为此日本于1967年颁布了《公害对策基本法》，其中规定“保护国民健康要与经济健全发展相协调”，单纯强调了经济发展。这部基本法的实施遭到全日本人民的反对，以牺牲民众健康及生存环境来换取经济的高速发展是本末倒置。1970年，日本第64届国会，专门探讨公害，修订了《公害对策基本法》，删去了“与经济健全发展相协调”的条款。
[3]日本虽然在60年代与70年代制定了一系列关于工业污染的环境政策。但在“泡沫经济”的80年代后期，急剧增加的废物量对于废弃物处理场地的需求不断增长，政府不得不强化对废弃物的管理政策。上世纪90年代至今，日本社会对环境保护的呼声越来越高，这要求日本在21世纪必须克服其环境与资源限制建立新型社会经济体系
在考察日本循环经济立法背景的时候，我们还不得不环顾一下日本循环经济立法前后世界范围内的循环经济立法状况。因为这些国家的立法也成为日本循环经济立法的大背景。
德国是最早进行循环经济立法的国家。1972年德国制定了《废物处理法》。1978年推出“蓝色天使”计划。1986年《废物处理法》修改为《废物限制及废物处理法》。1994年德国制定了在世界上有广泛影响的《循环经济和废物处置法》，该法1998年进行了修改。1998年还根据这项法律修改了《包装法令》。此外，1999年德国制定了《垃圾法》和《联邦水土保持与旧废弃物法令》。2000年制定了《2001年森林经济年合法伐木限制命令》，2001年制定了《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》，2002年制定了包括推进循环经济在内的《持续推动生态税改革法》和《森林繁殖材料法》，2003年修订了《再生能源法》。
[4]可见，德国是先在个别领域逐渐建立相关立法再制定循环经济法，而后又制定其他法律推进循环经济法的实施。
在德国不断加强和完善循环经济法制建设的影响下，一些欧洲国家制定或修正了自己的废物管理法，如丹麦也制定了《废弃物处理法》；挪威政府于2003年修订了《废电子电机产品管理法》，扩大了有关主体的循环经济责任；瑞典议会于1994年确立了“生产者责任制”的原则，并通过了关于包装、轮胎和废纸的“生产者责任制”法律，之后，汽车和电子电器的生产者责任制法律法规也都相继出台。
美国虽然还没有一部全国性的循环经济法规，但自俄勒冈、新泽西和罗得岛等州20世纪80年代中期制定促进资源再生循环法规以来，现在已有半数以上的州制定了不同形式的再生循环法规。
[5]虽然如此，美国在环境法上还是对日本有重大影响的，如美国的环境影响事先评价的制度化就早于日本并对日本环境立法产生重大影响。这一制度是循环经济立法中发生源对策的重要法理。所谓环境影响事先评价是指当计划开发的时候，要事先从开发行为给环境方面带来的所有的影响角度进行调查、预测，公开其结果并听取关系人的意见，在此基础上评价开发计划是否得当，决定是否实施开发的过程和技术手段。
[6]而这一制度的发端是1969年美国制定的第一部联邦环境成文法——《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act, NEPA）。
[7] 二、日本循环经济法律制度的现状及特点 1991年，日本国会再次修订了1970年的《废弃物处理法》（该法至今已修改过20次），并通过了《资源有效利用促进法》。1993年，日本又以减少人类对环境的负荷为理念制定了《环境基本法》，实现了环境立法从完备单项法律体系为目标走向法典化的重要一步。此后，《容器和包装物的分类收集与循环法》与《特种家用机器循环法》分别在1995年与1998年被通过。到90年代末，伴随着这三项法令的实施，日益增长的公众意识逐渐演变成为一种需要，需要改变现存的社会经济体系，并发展一种能使得日本在21世纪克服其环境与资源限制的新型社会经济体系。日本国际贸易工业部工业结构委员会在1999年7月准备了一份《循环经济规划》的报告，这份报告认为，为了同时取得环境保护与经济的可持续发展，必须建立起“一种循环型经济体系”，以便将环境保护与节约资源融合到经济活动的各个层面。2000年被命名为日本“资源循环型社会元年”，同年日本国会通过了六项法案：《建立循环型社会基本法》、《废弃物处理法》（修订）、《资源有效利用促进法》（修订）、《建筑材料循环法》、《可循环食品资源循环法》、《绿色采购法》。2002年还通过了《车辆再生法》。
目前日本的循环经济立法是世界上最完备的，这也保证日本成为了资源循环利用率最高的国家。它的循环经济立法模式与德国不同，在立法体系上更有规划，采取了基本法统率综合法和专项法的模式。2000年前后形成的循环经济法律体系呈现出以下层次：
| 法律层次 | 法律名称 | 制定时间 |
| 基本法 | 《环境基本法》 | 1993年 |
| 《建立循环型社会基本法》 | 2000年 |
| 综合法 | 《废弃物处理法》 | 1970年 |
| 《资源有效利用促进法》 | 1991年 |
| 专项法 | 《容器和包装物的分类收集与循环法》 | 1995年 |
| 《特种家用机器循环法》 | 1998年 |
| 《建筑材料循环法》 | 2000年 |
| 《可循环性食品资源循环法》 | 2000年 |
| 《绿色采购法》 | 2000年 |
| 《多氯联苯废弃物妥善处理特别措施法》 | 2001年 |
| 《车辆再生法》 | 2002年 |
由于《建立循环型社会基本法》是调整循环经济的基本法，处于循环经济立法的核心地位，理解与分析这部法律就成为把握日本循环经济立法的关键。我国目前无专门的循环经济立法
[8]，但存在现实的环境问题需要解决，因而了解日本的循环经济立法经验对于我们从立法论上探讨我国的循环经济立法也是大有裨益的。该法有以下几个显著的特点：
第一，立足于日本环境与资源的现实情况，战略性的将立法提高到建立循环型社会的高度，以可持续发展为宗旨。日本是土地狭小、资源受到严重限制的国家，环境与资源问题成为制约其经济发展的“短边”
[9]。因而从普通民众到国家的领导层都重视环境与资源问题。《建立循环型社会基本法》认为，制定这部法律的目的是遵照环境法的基本理念，确定建立循环型社会的基本原则。根据技术和经济的可行性，鼓励采取主动而积极的行动，减少环境负荷，促进经济健康发展，逐步实现社会的可持续发展。循环型社会是指通过抑制产品成为废物，当产品成为可循环资源时则促进产品的适当循环，并确保不可循环的回收资源得到适当处置，从而使自然资源的消耗受到抑制，环境负荷得到削减的社会形态。
[10] 第二，国家、地方政府、企业和公众合理分担责任。为了建立循环型社会，必须使国家、地方政府、企业和公众在合理承担各自责任的前提下采取必要措施，并使其公平合理的负担采取措施所需的费用。国家和地方政府承担的是一种制定政策措施的责任，其实并不是具体的法律责任规定。
[11] 而企业与公众的责任则规定的较为详尽。这里的企业责任更确切的说是一种生产者责任。在企业责任中贯彻了环境法的预防为主、防治综合、综合治理、污染者负担责任、合理利用自然资源的原则。要求企业在经营中采取必要措施，抑制原材料、产品和容器变成废弃物；当它们成为可循环资源时，由企业负担费用进行适当的循环；当其不能循环使用时进行适当处置。另外，在企业的责任上，《建立循环型社会基本法》与各专项法相衔接，《特种家用机器循环法》、《建筑材料循环法》等法律中还具体规定了企业的义务和违反这些义务的行政处罚。公众的责任是要抑制产品变成废弃物，尽量循环使用，并适当处置废弃产品。当然这更多是民事主体对自己的物的处置，若无强行法的禁止性规定，民众享有处分自己财物的自由。因而与其说是民众的责任，不如说是法律对民众的一种号召。因为大多数消费品已经课征了保护环境的税。
第三，采取了环境影响事先评价制度。
[12]法律规定避免企业生产经营活动和公众的消费活动产生废弃物，尽量实现可循环利用的生产消费方式。企业在商品的制造、加工或者销售和其他经营活动中，对其经营活动涉及的产品和容器应事先进行自我评价，据此设计可以降低产品和容器环境负荷的多种措施，以此来抑制该产品和容器变成废弃物，在其成为可循环资源时则促进其循环，并降低循环和处置带来的环境负荷。也向公众提供必要信息，以便抑制产品和容器变成废弃物，或者在其已经变成可循环资源时对其进行循环或处置。
对环境影响事先评价还需与日本各地方的环境评价条例和1981年提交国会的环境评价法案联系起来考虑。
[13]拥有许可认可权的行政机关可以参考环境影响评价的结果决定是否许可认可。对容易造成废弃物的，拒绝许可认可，从而通过行政权的阻止来确保循环生产经营。但即将面临的问题是，在循环经济事先评价实施的情况下，居民能否就企业环境评价程序与内容的不适之处提起诉讼。在司法实践中，对于开发行为的许可，在过去的判例中，其构成取消诉讼对象的处分性一直得到承认，行政机关根据对环境方面的考虑不充分的评价书许可开发，或产生显著的环境恶化已经非常明白却仍然许可开发的场合下，遭受因开发带来的环境上的利益损害的附近居民，可以对许可提起取消诉讼，指责环境影响评价的程序上和内容上的瑕疵，但是仅限于采取申报制而不是许可认可制的事业的场合下。
[14]在循环经济事先评价上，目前虽无判例可循，也应认为在采取申报制的情形，允许居民就企业产品和容器事先评价程序与内容上的不适之处提起诉讼；而在行政机关许可认可的情形则不应允许起诉，因为行政机关的鉴别能力应是高于普通民众的，不能认为行政机关在决定过程中存在着构成取消诉讼对象的“处分”。
第四，以法律的形式规定了建立循环型社会的计划和计划实施的时间表，确保循环经济的贯彻实现。内容上，计划应规定的事项是：（1）关于建立循环型社会政策的基本原则。（2）政府为了有计划和综合性地推进循环型社会的建立将要采取的政策。（3）除了前两项所示内容之外，为了有计划和综合性地推进循环社会的建立将要采取的政策。程序上，计划应遵循以下几个步骤：（1）中央环境会议向环境大臣提出制定有关建立循环型社会基本计划的具体导则的建议。（2）环境大臣应根据导则，听取中央审议会的意见，并同其他负责资源有效利用事物的部门大臣充分协商，在6个月内拟订建立循环型社会基本计划的草案，提请内阁会议决定。（3）当内阁对草案做出决定之后，环境大臣应及时将建立循环型社会基本计划向国会报告，并同时向公众公开。（4）建立循环型社会基本计划，一般每5年重新审议一次。
[15] 第五，以科技和教育为后盾，加强技术研发和普及循环经济知识。由国家承担促进建立循环型社会的科技发展的任务，包括制定与完善可循环资源的循环和处置造成环境负荷程度的评价方法，研究开发抑制产品变成废弃物的技术，以及对可循环资源进行适当循环和处置的技术。循环型社会的建立还需要得到企业和公众的理解与配合，国家也需采取必要措施，就建立循环型社会的相关知识，促进宣传、教育和学习。
[16] 第六，鼓励民间团体自愿活动，加强国际协调与合作。日本的环境保护民间自愿性团体很多，为争取民众环境权做出巨大贡献。这部法律鼓励民间团体的包括回收可循环资源、转让或交换可循环资源，对已经成为可循环资源的产品和容器进行有利于其循环和处置的标志等自愿活动，并且国家为其提供包括可循环资源产生、循环和处置状况的信息。另外，日本国受地理状况、资源的限制，经济与环境协调发展受到制约，与其他国家和国际组织之间的合作就很必要。这部法律也专门对此作出规定。
[17] 三、对我国环境立法的启示——循环经济立法的必要性和我国环境法的任务 发展循环经济、建立循环型社会是实现可持续发展的重要方式，很多国家都越来越重视。而我国作为发展中国家在经济高速发展的同时却忽视了环境资源因素。环境资源问题使GDP受到前所未有的挑战。中国环境污染经济损失大约占当年GDP的2.1-7.7%，中国生态破坏经济损失大约相当于当年GDP的5-13%，两者之和大约为GDP的7-20%，也就是说，每实现1万元GDP，大约需要造成700-2000元的环境损失。由此可见，中国经济的高速增长是以环境的巨大损失为代价的，是以环境要素资本来支撑和推动的，这必然是加大了经济增长的投入成本。
[18]发展循环经济并提供法律制度上的保障势在必行，中国环境法面临着前所未有的重要任务。
（一）循环经济立法的必要性分析
进行循环经济立法首先是实现社会可持续发展的要求。1992年6月在里约热内卢召开的世界环境与发展大会确立可持续发展作为人类社会发展的新战略。在新战略指导下，环境保护立法产生新理念，从单纯的防治环境污染和其他公害以保护和改善生活环境和生态环境，转变为以人为中心的自然——经济——社会复合系统的协调发展基础上的循环经济活动模式。2003年胡锦涛总书记在中央人口环境资源工作座谈会上明确指出：“要加快转变经济增长方式，将循环经济的发展理念贯穿到区域发展、城乡建设和产品生产中，使资源得到最有效的利用。” 环境的污染和破坏，已发展成为威胁人类生活和发展的世界性的重大问题，引起国际社会的普遍关注。我国正处在经济发展的高速时期，应以持续的方式使用资源，提高效益，节约能源，减少废物，改善传统的生产和消费模式，控制环境污染和改善环境质量，使经济的发展保持在环境资源的承载能力之内。可持续发展是环境法的目的价值，能够表现出立法者所要追求的法律精神。因此，同样重要的就是用法律的方式来对现实的社会关系进行法律的调整和保障。
其次，循环经济立法是确保环境安全和社会稳定的需要。我国资源前景不容乐观。原油进口量逐年激增，水资源紧张，不少矿藏超负荷开采，全国已经出现了数十个资源枯竭型城市。环境严重超载。虽然作了很大的努力，但环境污染和生态退化只有局部改善，整体却一直在恶化。近年来水体污染、黄河断流、沙尘暴、江河洪水、非典疫情凸显了生态问题的严峻。为了在保持经济发展的高速度的同时,确保环境的安全和社会的稳定,根本的措施是改变经济发展的传统模式，向循环经济模式转变。
循环经济法律制度也是实现环境保护基本国策的必然要求。尽管我们较早地把环境保护确立为基本国策，并且也制订了一系列配套的环境经济政策，但环境政策在社会运行主流形态中呈现边缘化状态，环境保护在经济活动执行过程中呈现软弱化状态。由于环境政策设计的边缘化和环境保护实施的软弱化，使得我们谋求平衡经济增长与资源环境压力的目标，始终不能成为社会经济实践的主流活动。这就需要设计一种新的制度构架和政策安排，把解决环境污染与促进经济增长融合起来，并将这种融合形式植入到社会主流运行形态之中，并逐步使其成为主流经济运行形态。由于循环经济内涵的多层次性和解决现实经济问题的针对性，我们完全可以把循环经济设计为这种制度构架来解决物质循环链中各利益实体的权利、义务与责任问题，利益分配问题，效率与公平问题。
从微观来看，对循环经济进行立法也是公民环境权实现的有力保障。设立权利的目的是为了使之受到保护，保护是权利的应有之意。公民环境权是随着社会文明的进步和对人的尊严及自由的日益重视，权利的种类和内容不断得以扩充和完善而进入文明体系的。
[19]有些国家公民环境权已为宪法或专门的环境法确立并得到了较好的保护，顺利地实现了从应有权利到实有权利的过渡，如波兰、南斯拉夫、智利、巴西、匈牙利等国。另一些国家，虽然并未以立法形式明确承认公民环境权，但有了关于环境权保护的司法实践，如美国和日本。
[20]在我国还没有以立法方式明确承认环境权，环境权对于我国公民来说还是一种应有权利。但随着整个世界范围对环境权的承认和保护，我国法学界认为公民环境权应作为一项基本人权的呼声越来越高。
[21]而循环经济的立法对于公民环境权的保护则是致关重要的。循环经济法律可以调动国家、政府、企业和全社会的力量实现社会资源的循环利用，防止废弃物的产生，从而成为公民良好的生活环境的制度性保障，也体现了以人为本又兼顾社会整体利益的立法要求。
（二）现行环境法下的循环经济法律状况分析
自1979年以来，中国在环境资源保护立法方面已有由全国人大制定的19部法律，由国务院颁布的30余部行政法规，由国家环保总局等制定的70余件部门规章，由地方政府制定的900余件法规和规章，同时还有400余个全国性的环保技术标准。
[22]上面我们从立法论的角度考察了日本循环经济的立法和在我国进行循环经济立法的必要性。但从解释论的角度看，如果现行法对此并无规定，不论其合理性如何，那么仍只能局限于学理的探讨，在实践中是行不通的。
在环境法领域，宪法关于环境保护的规定是环境法体系的基础，是各种环境法律、法规、制度的基础。我国宪法对环境保护的基本政策和原则作了一系列的规定，如宪法第9、10、22、26条。其中第9条第2款是直接针对环境资源的：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人利用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这些条文是环境立法的基础，但并未将发展循环经济写进去。
在综合性环境基本法层面上
[23]，《中华人民共和国环境保护法》是1989年颁布并实施的。法律开宗明义规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代业化建设的发展，制定本法。”也并未确立发展循环经济和建立循环型社会的思想。只是在法律的个别条文提到应对资源提高利用率，如该法第第25条规定：“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。” 因此，循环经济在综合环境基本法层面上目前还没有规定。
在专项法层面上，目前的环境立法内容庞杂，主要包括：《中华人民共和国矿产资源法》（1986年制定，1996年修正），《中华人民共和国水土保持法》 (1991年)，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(1995年)，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》(1997年)，《中华人民共和国节约能源法》(1998年)，《中华人民共和国海洋环境保护法》（2000年），《中华人民共和国水污染防治法实施细则》(2000年)，《中华人民共和国大气污染防治法》(2000年)，《中华人民共和国环境影响评价法》 (2002年)，《中华人民共和国水法》(2002年)，《中华人民共和国清洁生产促进法》(2002年)，《中华人民共和国草原法》(2002年)，《中华人民共和国放射性污染防治法》(2003年)，《中华人民共和国防沙治沙法》(2003年)等。这些专项立法基本没有像日本那样采取循环经济立法理念，还是污染防治型的立法。虽然有学者认为《清洁生产促进法》是“第一次以基本法律的形式规范清洁生产，发展循环经济，标志着我国可持续发展事业有了历史性进步。”
[24]也有学者认为：“《清洁生产促进法》作为专门性法律，借鉴和总结了……循环经济发展的经验，为企业层次上的循环经济的发展提供了一套比较抽象的法律解决机制。”
[25]但笔者认为，该法离循环经济的立法要求还有很大的差距。清洁生产只是循环经济的一个初级阶段，在于把末端防治转变为源头防治，着眼于生产领域，而循环经济则是整个社会经济活动的循环过程，解决的是资源环境与经济发展的矛盾。循环经济模式把环境与资源看作经济发展的内生要素，而清洁生产方式下，资源环境仍然是在经济发展之外考虑。循环经济立法模式下需要国家、地方政府、企业和公众的全部参与，而清洁生产主要还是定位在企业层面。因而尽管采纳了循环经济的部分理念，我国的《清洁生产促进法》还不能看作是循环经济立法。
只是在比较低的立法层面上，出现了2002年辽宁省制定的《辽宁省发展循环经济试点方案》。
由此可见，从我国目前的环境法体系来看，我国的循环经济立法还基本处于空白状态。这些法律并未对循环经济直接做出规定，只是个别法律附带的起到了一些循环经济的效果，是不全面、不系统，因而也是不科学、在实践中无法被认可的。
（三）循环经济立法的构想——中国环境法修改的任务
虽然我国基本没有循环经济的立法实践，但国际国内的形势要求我国转变经济发展模式，发展循环经济。比较日本的循环经济立法背景及状况，我国目前的循环经济立法还只不过处于萌芽阶段，法律、法规对循环经济的规定零星而无可操作性，环境法的修改任重而道远。笔者认为，修改应从长远考虑，制定一个环境法整体的修改框架和规划，把循环经济的理念贯彻进去，确立循环经济立法的基本原则，制定操作性强的类似于《建立循环型社会基本法》的基本法和完善各项专门立法。
在基本原则上，应该遵照我国环境法的基本精神，确立建立循环型社会的基本原则。把基本原则提升到建立循环型社会的高度上一是可以保证环境发展优先于经济发展，防止以破坏环境为代价的经济发展。在这一点上环境法具备法的一般属性，能够使国家调节环境社会关系的活动遵循客观规律并具有普遍效力，能够影响和引导被调节主体的环境决策和行动使之符合环境法的价值目标。二是给环境立法体系提供一个总的方向，在考虑各个法律制定与修改时都不致偏离。三是国家和各级政府在制定相应计划和综合性的推进建立循环社会政策的实施时以此为目标。环境法不仅具有一般法的稳定性属性，更具有其它法所不突出的灵活性特征。环境问题的广泛性和复杂性特征要求国家必须适时地调整环境政策，改变调节方式，利用多种手段协同调节。在根据情况及时作出变化时要始终坚持建立循环型社会的基本原则。四是通过在全社会普及环境法知识，让企业和公众都有建立循环型社会的参与意识，并自觉地循环利用社会资源、保护环境并相互监督。
在循环经济法律的制定与修改上，由于目前环境法立法繁多，不太可能一步到位。可以考虑分几个步骤来实现：
第一步，修改《环境保护法》，在总则中对循环经济作出规定，并对分则中的部分章节、条款进行修改和增删，补充循环经济相关内容，删掉与循环经济不符的章节和条款。
制定《中华人民共和国循环型社会基本法》，与《环境保护法》一起构成我国循环经济基本法。具体来说可以包括以下几章：
第一章 总 则
规定立法目的、法律的基本原则、建立循环型社会必须遵循的宗旨、可循环资源循环和处置的基本原则以及“循环型社会”、“废弃物”、“可循环资源”、“循环”、“再利用”、“再生利用”等基本定义。
第二章 建立循环型社会的基本计划
政府为了推进建立循环型社会的实施，必须制定有关建立循环型社会的计划。规定计划制定的内容和程序。具体可以结合我国国情并参照日本的立法，由国务院委托国家环保总局作为起草机关，提交全国人大审议通过。并规定计划与其他国家计划的关系，其他国家计划应以建立可循环社会基本计划为基础。
第三章 国家、各级政府、企业和公众的责任
具体规定国家、各级政府、企业、公众在建立循环型社会中的责任分担。并规定各方在合理承担各自责任的前提下采取必要措施，公平合理地负担采取措施所需的费用。
第四章 建立循环型社会的基本政策
包括抑制原材料、产品等变成废弃物的措施、保证可循环资源适当循环和处置的措施、产品和容器的事先评价、抑制原材料变成废弃物的经济政策、中央和地方政府的财政政策、促进循环型社会相关的教育和科技的发展政策、鼓励民间团体的自愿性活动、国际合作等基本政策。
第五章 附 则
规定法律生效的时间。
第二步，在《循环型社会基本法》作为循环经济基本法颁布实施后，制定一部《废弃物处置法》并修改已经颁布的《清洁生产促进法》，将两部法律作为循环经济的综合法。
第三步，修改《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，《中华人民共和国环境影响评价法》，《中华人民共和国放射性污染防治法》等专项立法。并制定专门针对具体行业的专项立法，如《建筑材料循环法》、《可循环食品资源循环法》、《容器与包装循环利用法》等。
第四步，对较低层次的立法进行彻底清理，与基本法、综合法和专项立法相抵触的无效作废。对新制定的行政法规、地方法规、自治条例、单行条例、部门规章和地方政府规章要严格审查通过，使之与基本法、综合法、专项法相衔接，符合建立循环型社会的目标。
第五步，对宪法和其他的基础部门法进行修改，如民法、刑法。使环境法在国家根本法的指导下与这些部门法共同构成一个完整、有序的法律体系，它们之间相互制约和合作，在促进各自利益和价值目标的同时，相互协调和平衡，以共同实现建立循环型社会的总目标。
参考文献：
1．【日】原田尚彦著，于敏译：《环境法》，法律出版社，1999年4月版。
2．社科院环境与发展研究中心：《中国环境与发展评论》（第1卷），社会科学文献出版社2001年3月版。
3．毛如柏，冯之浚：《论循环经济》，经济科学出版社2003年10月版。
4．汪劲著：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000年1月版。
5．陈泉生著：《环境法原理》，法律出版社1997年12月版。
6．张坤主编：《循环经济理论与实践》，中国环境科学出版社2003年5月版。
7．【美】Steven Ferrey: Environmental Law, Citic Publishing House， 2003.8．国家环境保护总局政策法规司编译：《循环经济立法选择》，中国科学技术出版社2003年8月。
[1] 尤完、齐建国：《中国经济长期发展趋势与循环经济》，载于《财贸经济》2004年第10期。
[2] 【日】原田尚彦著，于敏译：《环境法》，法律出版社，1999年4月版，第2页。
[3] 唐荣智，于杨曜：《循环经济法比较研究——兼评我国首部清洁生产促进法》，《杭州商学院学报》，2002年第5期。
[4] 参见常纪文：《欧盟循环经济立法的经验及其对我国的启示》，
http://10.19.0.115/showarticle.asp?id=1178（2004年1月2日访问）。
[5] 毛如柏，冯之浚：《论循环经济》，经济科学出版社2003年10月版，第241页。
[6] 同注2，第128页。
[7] 这部法律通过国家政策来“确保所有美国人的安全与健康，为他们提供生产、审美和文化上令人愉悦的环境。”参见【美】Steven Ferrey: Environmental Law, Citic Publishing House, 2003, p2.
[8] 本文下面的部分还会对此有详细论述。
[9] 经济学上认为经济发展受“木桶短边”效应的制约，某一最弱的部分将影响全局。
[10] 参见《建立循环型社会基本法》第1、2、3条。国家环境保护总局政策法规司编译：《循环经济立法选译》，中国科学技术出版社2003年8月版。
[11] 该法第9条规定：“国家有责任根据第3条至第7条关于建立循环型社会的基本原则，制定和实施有关建立循环型社会的基本而且综合的政策措施。”第10条规定了政府的责任：“地方政府有责任根据建立循环型社会的基本原则采取必要措施，以确保可循环资源得到适当的循环和处置；并有责任在建立循环型社会方面与国家合理分工的基础上，根据本辖区自然和社会条件，制定和实施相关的地方性法规。”同注9。
[12] 同注9，参见《建立循环型社会基本法》第20条。
[13] 70年代以后，日本出现了真正的环境影响事先评价制度化的动向。1976年川崎市环境影响评价条例是其开端。根据日本环境厅编的平成8年（1996年）《环境白皮书》（1996年6月大藏省印刷局发行），截止1995年12月底，日本的59个都道府县、指定城市中，已有6个地方公共团体制定了环境影响评价条例，44个地方公共团体制定了环境影响评价纲要，其余9个地方公共团体中，有6个已预定实现环境影响评价的制度化，另外3个地方公共团体也在计划制定环境基本条例时涉及环境影响评价问题。同注2，第132页。
[14] 同注2，第136页。
[15] 同注9，参见《建立循环型社会基本法》第二章。
[16] 同注9，参见《建立循环型社会基本法》第27、30条。
[17] 同注9，参见《建立循环型社会基本法》第28、31条。
[18] 同注1，参见尤完文。
[19] 吕忠梅：《再论公民环境权》，载于《法学研究》2000年第6期。
[20] 参见吕忠梅：《论公民环境权》，载于《法学研究》1995年第6期。
[21] 笔者2005年1月5日访问了中文期刊全文数据库（
www.cnki.net），并输入“环境权”作为关键词在法学类期刊中进行检索，共搜索到139篇文章对环境权进行探讨，大多数文章主张将环境权作为公民的一项基本权利进行保护。
[22] 参见国家环境保护总局网站（
http://www.zhb.gov.cn）政策法规一栏。
[23] 综合性基本法是以宪法关于环境保护的规定为立法依据，将环境作为一个有机的整体加以保护和改善的综合性实体法，它在环境法律体系中处在仅次于宪法的核心地位上。参见陈泉生著：《环境法原理》，法律出版社1997年12月版，第58页。
[24] 唐荣智、于杨曜：《循环经济法比较研究——兼评我国首部清洁生产促进法》，载于《杭州商学院学报》2002年第5期。
[25] 常纪文：《我国循环经济法制建设存在的问题及对策》，载于《红旗文稿》2004年第8期。
