济宁市市中区法院五年来行政诉讼案件的统计分析
我国行政诉讼法的颁布，充分体现了社会主义民主政治的精神和要求，标志着我国行政诉讼已经走上了正规化、法制化的轨道，行政执法和行政审判也实现了一个历史性的跨越。但是由于行政审判起步较晚，加之恰在社会转轨时期，各种社会利益关系错综复杂，通过行政审判工作，反映了一定的问题。为此，我院对近五年以来行政诉讼案件的有关情况进行了一次深入的调查(注：由于非讼行政案件和行政诉讼在制度设计、具体运作和性质上的明显不同，故非讼行政案件不在本文调查范围之内)，并进行了初步分析。
一、五年来我院行政诉讼案件的特点及存在问题
(一)案件特点
从以上的数据可以看出，近五年来我院受理的行政诉讼案件有以下特点：
1、收、结案数量逐年上升。近五年来，我院受理行政案件呈逐年上升的趋势。2000年我院受理行政诉讼案件仅为28起，2004年仅一至十月份就新收案件202起，增长86.14%，办结161起，增长82.61%。在收结案数量逐年上升的同时，案件类型呈增多趋势，涉及到行政相对人从出生到死亡以及社会生活方方面面的行政管理领域和各类执法行为。
2、撤诉率居高不下。行政争议案件不仅起诉率本身就很低，而且行政案件审结时的撤诉率也常年居高不下。2000年以来，除了2002年因155件群体诉讼案件被判决履行法定职责有其特殊性以外，历年来的撤诉率均非常高，分别为67.29%、48.08%、6.88%(2002年)、66.67%和77.02%。在所审结的全部532件行政案件中，撤诉案件为248件，撤诉率高达46.62%。
3、涉及土地管理等行政争议纠纷案件高居首位。近五年来在我院所受理的573件行政诉讼案件中，该类案件共有331件，占收案总数的57.77%。
4、群体性诉讼大量增加，且具有不稳定性。2000年和2001年两年中没有一起群体性诉讼案件，2002年一年就激增至155件，2003年则降至48件，2004年又激增至125件。群体性诉讼总体上呈增长趋势，但具不稳定性。
5、指定管辖大幅增长。我院受理的指定管辖案件由2000年的2件增长至2004年的128件，中间虽有波动，但总体上呈大幅增长态势。另外指定管辖案件全部是土地管理案件，也基本上是群体性诉讼案件。
6、行政机关败诉率普遍偏高。在近五年来所审结的532件案件中，判决驳回原告诉讼请求案件仅为9件，判决维持的案件仅为38件，上述两项计47件，仅占8.83%。从另一个角度看，判决撤销、确认违法、判决履行法定职责等案件总计为209件，占39.29%，行政机关败诉率普遍偏高。
7、行政机关法定代表人出庭应诉率极低。相对于上个世纪未行政机关不出庭应诉的情况，近五年来行政机关聘请律师出庭应诉已经比较普遍，但是行政机关法定代表人出庭应诉率几乎为零。在所审结的全部532件行政诉讼案件中，几乎没有行政机关法定代表人出庭应诉，特别是一级政府作为行政诉讼被告人时，政府首长出庭应诉率为零。
(二)存在问题
从以上数字和特点可以看出，我院行政诉讼案件存在以下问题。
1、行政诉讼表面的繁荣和背后的冷落。从表面上看，我院受理的行政诉讼案件逐年上升，受案数可以说是翻了好几番。乍一看，似乎行政诉讼令人乐观，其实仔细分析，却不难发现行政诉讼实际上存在巨大的落差：即法院收案数虽然有所增加，但与行政机关实际处理的行政争议相比仍显得微不足道。这是否能说明我们行政机关依法行政水平很高呢？从我们所了解的行政执法情况看，很多行政机关的执法环节或多或少存在一些问题，并非完美无缺，老百姓也不是都很满意。所以我们不应当对行政诉讼的现状感到乐观，诉讼渠道的不畅应当引起司法界的高度关注。
2、行政诉讼案件未进入实体审理和判决的比例偏高。在我院近五年来已经受理的573件行政案件中，审结532件，但是其中有273件即一半以上没有经过实体审理和判决，而是以原告撤诉、法院驳回起诉和不予受理方式结案。其中原告撤诉248件，高达46.62%，驳回起诉13件，占2.44%，不予受理12件，占2.26%。在所有的撤诉案件中，法院在审查撤诉申请后没有做出过一例不准许撤诉的裁定。
3、收案类型相对集中、新类型案件少。近五年我院受理的行政诉讼案件主要集中于土地管理等行政争议，司法、教育、文化、环保、物价、计划生育等类型案件没有收案或只有零星收案。
4、行政诉讼收案多寡和社会焦点、热点问题息息相关，这一点特别集中的表现在群体性诉讼上。如土地管理、房屋拆迁、房产等。
5、行政机关消极应诉现象大量存在。在行政诉讼过程中，不接诉状，不闻不问的现象在当今的行政诉讼活动中并不多见。但一些行政机关刻意追求非诉化，消极防范相对人起诉的做法实在是为害非浅。某些行政机关在行政执法、行政诉讼各个环节上大量采取息讼措施，而且从现时一些行政机关在行政案件诉讼过程中采取的许多应诉措施，从表面上或从单个行为看并不违法甚至是合法的，但行政机关无视相对人的诉权，背离行政诉讼保障公民、法人或其他组织合法权益这个根本目的，以表面合法的手段达到非法息讼之目的，其行为确实违背了行政诉讼立法的根本精神和价值取向，所以说行政机关消极应诉现象大量存在。
二、行政诉讼案件出现上述现象的原因
(一)案件数量上升，类型扩大，其原因主要表现为：
1、公民的法律意识不断提高。由于行政诉讼起步晚，加之受"官官相护"思想的影响，在三大诉讼中，行政诉讼案件的数量一直很少。但由于我国经济体制和政治体制改革的发展，特别是党的十五大依法治国方略的确立和十届全国人大二次会议通过的宪法修正案对于土地征用制度的完善和对私有财产的保护规定入宪，法制在逐步完善。公民的法律意识通过法律宣传和普法，也在逐步增强，对行政诉讼的认识不再处于徘徊阶段，使许多原来不敢告、不愿告的行政案件诉至法院。
2、行政执法力度加大。随着我国依法治国方略的确立，现在行政管理已经涉及到行政相对人从出生到死亡以及社会生活的方方面面，行政机关依法行政的积极性和主动性不断增强，执法力度也在加大。实践证明，执法力度越大的部门，行政诉讼越活跃，案件也越多。
3、由于特权思想严重，依法行政意识欠缺，执法水平有待于进一步提高。行政管理涉及到行政管理者和被管理者，是一种主体地位不平等的关系，这种关系下很容易产生管理者的特权思想，加之我国几千年来的官本位思想的消极影响，极易忽视执法人员素质的提高，很容易导致程序上和实体上出现这样那样的问题，以至于引发行政诉讼。
4、法院在多年的行政审判中已树立了一定的司法权威和公信力。在多年的行政审判中法院已树立起一定的司法权威和公信力，原先群众不愿告、不敢告的状况得到改观，案件数也逐年呈上升的趋势。
(二)大量行政诉讼案件没有进入实体审理即撤诉率高的原因主要表现为：
1、原告屈服于行政机关的压力而申请撤诉。有些行政机关明知自己实施的具体行政行为不合法或不合理，在原告提起行政诉讼后，不但不主动纠正自己的错误，反而利用行政职权向原告施压，原告常常因为考虑以后自己与该行政机关的关系和自身的安全，不得不申请撤诉。这类情形以原告和行政机关有隶属关系或管理关系者居多。
2、被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉。原告起诉后，行政机关怕败诉，就做出某些让步，以满足原告的要求。也有通过压制、威胁、欺骗原告，对具体行政行为作无关痛痒的改动，来迫使或者诱使原告撤诉。这种情况被告规避法律的可能性较大，往往损害国家、公共利益或第三者的合法权益，以此换得原告的撤诉。
3、法院动员原告撤诉或法院迫于行政机关的压力直接动员原告撤诉。法院对行政行为的合法性进行审查，其隐含的逻辑前提是法院独立于行政机关。但是考虑到法院的人、财、物等各方面都要依靠地方行政机关或受到方方面面的压力，法院不得不在原、被告之间做大量的"协调"工作。
4、原告怕败诉而撤诉。一是原告本身行为违法，滥用诉权或者不懂法，提起行政诉讼后申请撤诉。二是受传统观念的影响，对"民告官"持怀疑态度，总是担心以后行政机关给自己"过不去""穿小鞋"或者担心法院和行政机关之间官官相护，因此只要出现点阻力就打退堂鼓。
(三)行政机关败诉率高的原因除了前面分析的行政机关依法行政的意识欠缺、执法水平低等原因外，还有以下原因：
1、行政机关在做出具体行政行为时存在程序和实体上的不当。主要表现在具体行政行为认定事实不清、证据不足，如错列行政管理相对人、定性错误等；行政机关超越职权、滥用职权；行政机关违反法定程序；行政机关适用法律法规错误和不履行法定职责或者处罚显失公正等。
2、一些行政机关缺乏相应的行政执法机构和执法人员。某些行政机关没有设立专门处理法律事务的机构和人员，有的即使设置了，也没有经过专门的培训，且兼职的多，专职的少，内部人员调动频繁，这种情况很难保证依法行政。一旦出现行政诉讼，行政机关必然败诉。
3、行政执法人员业务素质不高，执法不公。不少行政机关的执法人员都没有经过专门的业务知识培训，平时再不注重法律知识的学习，对本部门、本行业相关的法律知识不熟悉不了解，导致违法行政；有的行政机关将罚款收入和单位福利挂钩，导致滥用行政处罚权，行政不公。
4、现行法律法规不健全、不配套，法律体系不统一，不具可操作性。虽然调整行政关系的法律法规数以千计，但是我国仍没有建立起统一的行政法律体系，法律规范之间存在抵触现象，特别是地方行政法规、政府规章的大量出台，加剧了法律规范特别是上下阶位之间法律规范的冲突，加上有的法律可操作性不强，导致行政执法人员适用法律困难。
(四)行政诉讼渠道不畅一直是法院行政诉讼的顽疾，其症结主要在于：
1、几千年"人治"的社会基础是行政诉讼渠道不畅的根源。我国几千年来奉行"人治"，排斥"法治" ，把行政法（包括行政程序法）看作是"治民之法"、"管理法"，官民不平等的习惯性思维和"无讼"、"厌讼"的传统观念，使得广大民众对行政诉讼的态度相当暧昧，心情相当矛盾。所以说，行政诉讼渠道的不畅通，正是根植于"人治"的社会基础。
2、行政诉讼的实际效果不佳，挫伤了行政相对人的行政诉讼积极性。比较三大诉讼，行政诉讼原告人更希望法院主持公道，在诉讼中获胜。虽然法院在长期的行政审判中已树立起一定的司法权威和公信力，但是由于我国现行司法体制的原因，使得法官不敢大胆下判，加上少数法官违法办案，极大的挫伤了行政相对人的诉讼积极性。
3、行政机关刻意追求非诉化，消极防范相对人起诉的做法和被诉后采取各种息讼措施，消极应诉的现象极大的侵害了行政相对人的诉权。由于这些行为的存在，使得行政诉讼在司法实践过程中出现了阻碍。
另外现行的行政诉讼法存在着许多缺陷，行政可诉范围过窄，虽然最高院出台的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》扩大了行政诉讼的范围，但仍有不完善之处。
三、减少和避免出现上述现象的对策
(一)进一步加大宣传力度。虽然现在行政诉讼案件逐年上升，但是与行政机关实际处理的行政争议相比仍是微不足道，当前民众特别是广大农村仍然存在不敢告、不愿告、不会告的现象，对行政诉讼的顾虑仍未完全消除。另外随着市场经济体制的不断完善和我国加入WTO，新情况、新问题不断涌现，最高院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》扩大了行政诉讼的范围。面对这种情况，各级法院都要充分发挥主观能动性，继续加大对行政诉讼的宣传力度。这里有两个宣传的切入点：一是宣传诉讼知识，提高行政诉讼法律意识和社会法制环境。二是宣传法院权威和公信力。在存在大量行政争议的前提下，究竟有多少行政争议最终形成行政诉讼，取决于行政审判具有多大的社会影响力，即社会公众对行政审判的认知程度。行政审判要打开局面，就必须要硬起手腕树立自身的司法权威。我院充分利用广播、电视专访、开设报刊专栏，上街宣传，以案讲法、答疑解难(其中案例宣传尤其是行政机关败诉的案例宣传是我院行政法律宣传工作的重点，以形成公众了解行政审判、信赖行政审判以此推动行政审判发展的良性循环机制)，大力宣传行政诉讼法的意义和目的，增强公众的法制观念和对行政诉讼的信心，提高人们依法保护自己合法权益的主动性。我院还通过当地政府信访部门，多渠道拓宽案源，对政府无法解决的问题，告知当事人通过诉讼渠道解决。
(二)提高行政机关依法行政的自觉性。一是建立健全专门的行政执法机构，调整充实执法人员；二是加强对行政执法人员的政治教育和业务培训，提高行政执法人员依法行政的能力；三是重视行政复议，防止行政复议走过场，充分发挥行政复议这一民主制度的优越性。总之，依法行政是依法治国方略的重要内容，各级行政机关要自觉接受党委的领导和人大的监督，把依法治国方略落实到依法行政的行动上，落实到每一项具体行政行为上。
(三)充分认识行政诉讼的地位和作用，加强行政审判的独立性。一是紧紧依靠党委领导和人大支持，依法排除各种以言代法、以权代法和非法干预现象，确保司法公正。对涉及社会稳定的敏感案件，要与有关方面加强沟通、协调；遇有阻力，要积极争取党委、人大和政府的支持，以排除干扰；对于不法干预行政审判的普遍性问题，应当及时向党委、人大和上级法院反映，争取从根本上解决问题。二是要转变观念，认真学习贯彻党的十六届三中全会精神，确立与现代市场经济体制相适应的现代司法理念，贯彻以人为本、全面发展和平等保护三个重要理念，在行政审判工作中牢固树立并贯彻落实司法为民的要求，让老百姓敢打行政官司，打得起行政官司。三是创造良好的内部司法环境。各级法院领导要把行政审判摆到与其他审判同等重要的地位，关心和支持行政审判工作，提高行政审判人员审判职权，解除行政审判人员的后顾之忧。在管辖上采取得力措施，加大上级法院指定管辖和提审的力度。
(四)行政审判工作应坚持原则，讲究方法，严把撤诉关。要不断提高行政审判人员政治业务素质，行政法官队伍要树立正确的权力观、地位观、利益观和全心全意为人民服务的宗旨意识，建立法官道德自律机制，规范法官的职业行为，改进审判作风，严格落实各项廉政制度，切实提高拒腐防变的能力，让一批既精通法律、又通晓其他专业知识的行政法官脱颖而出，以严肃执法、公正判决。在行政审判中要讲究艺术和方法，坚持主动请示汇报，及时联系通气，以取得理解和支持。在法院已经受理的行政案件原告申请撤诉的，应严把撤诉关，坚决杜绝违法撤诉。
(五)完善立法。现行行政诉讼法颁布时市场经济体制尚未确立，随着形势的发展和我国加入WTO，新情况、新问题不断涌现，现行行政诉讼法的不完善、可操作性差等问题越来越明显，要求对它进行修改完善。要合理科学的界定行政诉讼的范围，采用概括方式规定法院应该受理的行政案件；应取消关于人身权和财产权的限制，扩大相对人受保护权利的范围，使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼范围，从而保障相对人的各种合法权益。
作者：王剑兵 刘元林 王伟云
单位：山东省济宁市市中区法院
邮箱：wjb030123@tom.com
