我国现行法律中的公共利益条款
内容提要：公共利益这一法律中的不确定概念在我国现行法律中频繁出现，但对其进行具体解释的法律却是少之又少，因此造成我国法律中的公共利益一词含义模糊、界限不明，进而造成公共利益一词使用的混乱与不规范，甚至成为公权力侵夺公民合法权利的一把保护伞。对现行法律中的公共利益使用情况进行分类研究，再明确公共利益一词的具体含义是我国现行立法过程中的当务之急。
关键词：公共利益 利益 法律条文
公共利益一词在我国法律文件中得到大量的使用，以现行人大及其常委会制定的法律为例，几乎在每一部法律中都使用到公共利益一词。尽管公共利益是如此频繁地出现在各种法律文件之中，但对其进行详细界定的条文可以说是没有。因此公共利益这个概念虽然现在可以说是个法律概念，但其不确定性、争议性比大多学理概念更有过之而无不及。本文拟以公共利益在现行法律中的条文为基础，探寻在实证法中公共利益的相关问题。
一、公共利益概念界说
公共利益概念的争论在许多学科中存在已久，特别是在政治学与经济学中关于公共利益的观点更是驳杂繁复，甚至有人质疑公共利益概念本身是否存在。关于公共利益的概念主要有以下几种观点：
1．自动利益说
此种学说为西方经济学的奠基者亚当•斯密所提倡。他认为公共利益的形成方式是来源于经济理性人对个人利益的追求。当一个个的个体在追求自我的经济利益最大化之时，客观上竟带来了意想不到的收获：社会进步，财富增加，因此公共利益也得到实现。在斯密看来，这种个人的理性选择会带来一个共有的总体利益的实现是理所当然的。因此，在他的观点中，公共利益是来源于个人利益，两者不存在对立的矛盾。
然而，这种观点的缺陷也是显而易见的，斯密对单个的理性人的期待明显是过高了，个人的理性对于公共利益的形成的确起着至关紧要的作用，但是却不能在任何情况下发挥作用。每个人追求自我利益最大化的行为之间难免会发生冲突。此时的公共利益又如何体现？斯密对此并未作答。因此他对公共利益的理论也像他的自由市场经济的理论一样不能解决所有问题。在社会发展到工业社会之后，个人的追求利益的行为不能再像早期自由资本主义时期那样肆无忌惮，个体行为的社会化越来越强，对公共利益的形成不再是斯密想象的那样客观自发的了。
2．否定说
美国经济学家阿罗利用数学方法和理论推导出一个著名的论断：“如果我们排除效用人际比较的可能性，各种各样的个人偏好次序都有定义，那么把个人偏好总和成为表达社会偏好的最理想的方法，要么是强加的，要么是独裁性的。”这就是著名的阿罗不可能定理。该理论用纯数理的方法来推导出公共利益不可能存在的结论，似乎是一种极端的理性主义的产物，从这点来说与亚当斯密又有相似之处。其缺陷与也是由于理性主义所固有的缺陷产生的，千变万化的社会现象很难用数学模型来完全预测，人的行为不能或者说很难仅仅用逻辑推理来解释。
3．总和说
边沁认为：“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是个人利益，谈论共同体的利益便毫无意义。” 这种观点把公共利益单纯地看作所有个人利益的总和，而并不是与个人利益相对存在的一种共同利益，因此这种公共利益与个人利益是统一的，只是利益的不同表现形式而已。这种观点表面上对公共利益作简单理解，事实上具有深层的含义。
这种观点与前两种观点相比，有一个共同之处，即是都是个人主义为理论基础，对于发展社会的平等自由、保障人权有积极的意义，但仍是不完善的理论，其并不能解决现实中确实存在的个人利益与公共利益冲突的问题。
4．公共利益本位论
这种观点认为公共利益是与个人利益统一的，但是在公共利益与个人利益发生冲突的时候公共利益优先，个人利益应让位于公共利益。通常这里的公共利益与国家集体利益相等，也就是说在国家利益与集体利益面前个人利益相对来说是“价值”较小的利益，更应该放弃。这种观点对于公共利益提出了更加有操作性的标准，常常把其与国家利益与集体利益相等，而对国家利益与集体利益也作狭义上的理解，与个人的利益对立起来，因此常常发生以国家利益和集体利益之名侵犯个人利益的情况。
这种观点是个人主义发展到极端后，产生的另一种弥补其缺陷的理论。这种理论把个人利益的地位完全放置于所谓的公共利益之下，甚至认为没有公共利益就没有个人利益。因此对人权的侵犯可以说又到了另一个极端。
5．我的观点
以上对于公共利益的概念的看法都是从政治学或经济学的角度来入手，因此都显得比较空泛，理论性强，在法律适用中缺乏可操作性。对于法学这个部门来说只有理论指导意义，实际作用并不大。在我看来，对公共利益的界定只能从形式上入手，而不是在实质上给它一个定义。也就是说，我们只能对于公共利益的表现形式来作一些确定，即从外部特征和性状来对公共利益进行确认，而不是从实质上来划分哪些利益属公共利益。在我国现行法律中大多涉及到公共利益的条文都只是将公共利益作为一种原则性、口号性语言来使用，而并未对其加以限制，因此大多以公共利益之名所为的一些侵犯人权的公行为都是公共利益这个不确定法律概念带来的后果。但在现行法律中，也有从实质含义来对公共利益界定的条文，如中华人民共和国信托法第六十条：为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：
（一）救济贫困；（二）救助灾民；（三）扶助残疾人；（四）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；（五）发展医疗卫生事业；（六）发展环境保护事业，维护生态环境；（七）发展其他社会公益事业。该条法律条文对公共利益作了一个非常狭义的解释，把一些公益事业单列出来作为公共利益的解释，虽然这么做并不能说是在完全意义上使用公共利益这个概念，但这种方法也使得公共利益这个内涵不确定的概念得到明确的解释，该条文也不像其他涉及到公共利益的条文那样不具操作性。这个条文对我们使用公共利益概念具有一些启发。但是如何具体来看待公共利益概念呢？首先我们从现行法律的与公共利益相关的条文出发来考察我国现有的法律对公共利益的理解。
二、对我国现行法律中与公共利益相关条文的分析
在我国现行法律中使用了公共利益概念的条文非常常见，从根本大法宪法，到各大部门法如民法通则、刑法及各种行政法，以及各大诉讼法中都可以见到使用公共利益概念的条文。但是在各种各样的法律中的公共利益并不是完全一致。公共利益作为一个不确定的法律概念，本身的界限就不是清楚明了的，因此在不同意义上使用该概念也是理所当然。具体来说，公共利益在我国现行法律中有以下几种用法：
1．原则性使用
典型条文：《中华人民共和国行政许可法》第一条，为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。《中华人民共和国政府采购法》第一条，为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。
该种条文仅仅是把公共利益看作一个原则性的模糊的概念，不需要具体有可操作性，因此也并不需要其含义的界定清晰，因为这种条文本身就是一种宣示性的条文，常用作表述法律的立法宗旨。
在这种条文中公共利益的概念如何并不需要太过于关注，因此我们在这种情况下使用公共利益一词时就不需要对其内涵及处延确定清晰。公共利益在这种条文中出现只不过是一种口号而已。
2．涉权性使用
这种条文又可分为两种，根据涉权的主体不同，可分为公权力涉权以及私权力涉权。
（1）公权力涉权使用
典型条文：《中华人民共和国宪法》第十条第三款，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。以及第十三条第三款，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
在这种条文中公共利益起着重要的作用。一般涉及到公权力对公民的权利的干涉或剥夺。在这种情况下，公共利益起着一个标准的作用。即在何种情况下公权力才能对公民采取合法的手段来限制或剥夺其合法的权利。因此，在这条文中公共利益的理解对条文的执行就至关重要。只有对公共利益进行详尽细致的解释，这种条文才会具有可操作性，而不会成为公权力任意侵犯公民合法权利的工具。
在这种条文中，公共利益本该得到明确的界定，可是在我国却并未做过这点，因此这种条文常使拥有强大公权力的国家机关得到自己对公共利益的解释权，这使得公民的权利处于极不稳定的危险之中，随时都可能被公权力机关以公共利益之名予以剥夺。
（2）私权力涉权使用
典型条文：《中华人民共和国刑法》第二十条，为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害，而采取的制止不法侵害的行为，对不法侵害人造成损害的，属于正当防卫，不负刑事责任。第二十一条，为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在发生的危险，不得已采取的紧急避险行为，造成损害的，不负刑事责任。
在这种条文中，私权利之间的对抗成为公共利益概念使用的前提。当个人的利益可能受到其他私人主体的侵害之时，在特定的环境下，可以以一些自助行为来防止或阻止进一步的侵害。这时公共利益也可以起一个标准的作用，因此对公共利益的解释也就是重点所在了。与上面那种公权力涉权性使用相比，对公共利益的解释权的归属并不完全一致。如在公权力涉权使用中，对公共利益的解释权应该属什么机关所有在各国并不完全一致。但在私权力涉权使用中，根据罪刑法定原则，这种解释权只能交由立法机关行使。
3．保护性使用
典型条文：《中华人民共和国著作权法》第四条第二款，著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益。《中华人民共和国合同法》第七条，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。
在这种条文中，公共利益的概念仍然是模糊的，这种条文只是与上文提到的第一种有相似之处，只起一个原则上的宣示性作用。
这种公共利益的使用方法也并不要求对公共利益作清晰的界定，只是将其看作一个很宽泛的概念，也不需要有什么操作性。
4．实质性使用
典型条文：《中华人民共和国信托法》第六十条，为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：（一）救济贫困；（二）救助灾民；（三）扶助残疾人；（四）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；（五）发展医疗卫生事业；（六）发展环境保护事业，维护生态环境（七）发展其他社会公益事业。
这种条文将公共利益作了一个明确的界定，确定只有在什么情况下才能算是公共利益，虽然最后仍有一个兜低性条款，使得公共利益的概念开放性太强，但前六款对公共利益的界定仍有积极的意义。
这种条文与以上几种都不同，在条文中就把公共利益作了实质的解释，因此使得该条文的可操作性大大增强，这种条文的好处在于公共利益的使用范围得到确定，使得公权力机关的自由裁量权大大降低，但缺点在于这种对公共利益的列举式解释难免挂一漏万，不具有普遍意义。
三、对公共利益概念使用的若干建议
上文对我国现行法律中的公共利益一词的使用情况作了一些初步的分析，从中我们可以看到公共利益一词在我国并未有一个完整确定的概念。各种法律在不同意义上使用该词，使得原本就是不确定概念的公共利益更加使人难以一睹真容。再反观我国的社会生活中，在公共利益名义下侵害公民合法权利的事件更是屡见不鲜，公共利益一词界限的模糊起着重要的作用。因此对于公共利益概念使用的规范化在我国更是有重大的意义。笔者认为，在法律中使用公共利益一词仅能限于以下两种情况：
（1）对公共利益总体上仅作原则性使用，而并不赋予其实质上的意义。如前文中的原则性使用及保护性使用，这样就回避了对公共利益定义的难题，且并不会使相关的法律条文空洞
抽象缺乏可操作性，这样就不至于使得公共利益成为权力身上的保护伞了。
（2）在实质意义上使用公共利益时，一定要对其进行明确的界定，否则就不能使用公共利益一词。如上文提到的《中华人民共和国信托法》中的相关条文。当我们使用公共利益可能对公民的权利造成侵害的情况下，一定要用具体的条文来限制其使用。当然，不同法律中公共利益有不同的含义，因此，并不需要去界定一个统一的适用于所有法律的公共利益概念，而是在不同的法律中使用不同的公共利益的概念。
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作者简介：任立民，男，江西赣州人，1980年生，苏州大学法学院2002级宪法学与行政法学硕士研究生
纪高峰，男，河北吴桥人，1978年生，苏州大学法学院2002级宪法学与行政法学硕士研究生
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