民事行政检察建议在司法实践中存在的问题和解决思路

根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，检察机关有权对民事审判和行政诉讼活动进行监督，按照审判监督程序提出抗诉是民事行政检察监督的重要形式,而根据法律监督职权派生的权限——检察建议权，是检察机关行使民事行政检察监督职能的另一形式，虽然这一职权国家法律目前尚未予以确认，但经过多年的检察实践，民事行政检察建议已产生一定的监督效果，并有良好的社会基础。只有积极行使民事行政检察建议权，才能与抗诉权形成一个完整的民事行政检察监督体系。现笔者从实现维护司法权威和司法公正的目的出发，就民事行政检察建议在司法实践中存在的问题以及解决思路加以论述。
    
    
    一、民事行政检察建议在司法实践中存在的问题
    
    1、缺乏法律依据，检、法认识分歧影响民事行政检察建议监督的发挥。
    
    人民检察院依法对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督，无论从立法本意还是从司法实践方面来看，绝不仅限于法律明确规定的对已经生效的错误判决、裁定按审判监督程序提出抗诉。人民法院就民事行政案件作出判决或裁定是民事审判活动的一部分，即使说判决、裁定是民事行政审判活动的主要部分、重要部分，也不是民事行政审判活动的全部，事实证明，除错误判决、裁定之外，民事审判活动和行政诉讼中还存在违法立案、违法管辖、违法调解、违法扣押、违法拘留、违法执行、枉法裁判尚不构成刑事处分等情况存在，需要以检察建议的方式进行监督。从立法上确认和规范民事行政检察建议有利于人民检察院运用这一手段对民事行政审判活动实行全面监督，确保民事审判活动和行政诉讼能够依法进行。民事行政检察建议法无明文规定，人民法院则持不同态度、有不同看法。他们认为：对于民事审判和行政诉讼活动，人民检察院只有事后监督的权利，而且抗诉案件的范围只限于已发生法律效力的民事、行政判决、裁定确有错误的案件。以检察建议的形式开展民事行政检察监督活动是没有法律依据的。有的人民法院拒绝接收，有的人民法院接收了却置之不理。如果受理的，可以按照当事人申请再审程序处理，既不把检察机关视为建议再审的主体，之作为转办申诉材料的的机构。人民法院据此所作出的任何决定只针对当事人进行，而不是检察机关。实践中，检察机关根据当事人的申诉，针对违法情况提检察建议纠正时，人民法院往往以同级人民检察院无权向同级人民法院提出检察建议要求再审，人民法院以检察建议活动于法无依据为理由驳回。另外，检察机关针对错误的调解，向人民法院提出检察建议要求再审，人民法院以检察建议书不是法定引起再审的条件为理由，以驳回当事人申请再审的形式，驳回检察机关再审建议。这种情况，严重影响了民事行政检察监督的力度和效果，不利于消除司法腐败，维护司法公正。通过立法确认和规范民事行政检察建议，使人民法院接受检察建议成为法定程序，从而充分发挥检察建议在民事行政检察监督中的作用。
    
    2、缺乏操作规则、制约检察建议工作的开展
    
    检察建议作为检察机关法律监督的重要形式，由于立法上没有加以必要的确认，人民法院不习惯也不欢迎人民检察院对民事行政诉讼活动开展多种实行的监督，没有严格的发检察建议的条件和程序，又没有严格的送达和回复制度，以及撤销检察建议的机制，使检察建议活动的开展受到严重制约。
    
    
    二、解决出路是对民事行政检察建议在立法上进行规范
    
    为了加强民行检察监督的力度，立法上应对民行检察建议的权限，程度等作出明确的规定。通过修改《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》，确认人民检察院对民事行政诉讼中确有错误行为的，有权发出检察建议要求纠正，以保证开展检察建议活动有法可依、并解决人民检察院提出检察建议的法律效力问题。根据司法实践，从立法上解决检察建议的条件、管辖、受理、内容、撤销、送达和回复。
    
    1、立法规定检察建议的条件，可包括以下几种情形：
    
    （1）人民法院调解案件违背自愿、合法原则，严重损害一方当事人合法权益的；
    
    （2）人民法院裁定先予执行、财产保全、决定拘留、罚款及审判、执行程序确有违法错误行为，需要纠正，但不宜提出抗诉的；
    
    （3）人民检察院在办理民事行政申诉案件中，发现原审判人员有受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为，尚不够追究刑事责任，但需要给与其他处理的；
    
    （4）人民检察院在办理民事行政申诉案件中发现诉讼参与人或有关部门在工作中存在问题或漏洞，需要整改，处理的；
    
    （5）人民检察院立案审查的民事行政申诉案件，根据情况，认为需要暂缓执行的；
    
    （6）人民检察院在办理民事行政申诉案件中，发现其他情形，需要纠正、处理的。
    
    2、管辖。人民检察院对民事行政检察建议案件的管辖权，应与同级人民法院管辖权相一致。
    
    如果案件是经过二审后再审裁判的，上下级检察机关都有管辖权时，原则上有二审或再审法院同级人民检察院负责管辖。
    
    3、受理。检察建议的受案范围要比抗诉案件受案范围要宽。监督的对象可以是人民法院的审判人员，也可以是诉讼参与人或有关部门。
    
    4、建议内容。提出检察建议的案件，应根据案件的不同性质提出不同要求。
    
    （1）认为人民法院已发生法律效力的确有错误的裁判，采取检察建议能引起再审的，可以制作检察建议书，连同有关材料 移送人民法院，要求予以再审。
    
    （2）认为人民法院在民事行政诉讼中确有错误行为或调解案件有违背自愿、合法原则。需要纠正，可以制作《检察建议书》移送人民法院，建议人民法院自行纠正。
    
    （3）人民检察院已经立案审查的民事行政申诉案件，需要在提出抗诉之前，书面建议原审人民法院暂缓执行的，可以制作《检察建议书》，建议原审裁判暂缓执行。
    
    （4）人民检察院在办理民事行政申诉案件中，发现原审审判人员有受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为或诉讼参与人有贿赂行为，但尚不够追究刑事责任的，可以制作《检察建议书》连同有关材料移送人民法院或纪检、监察以及有关部门处理。
    
    （5）人民检察院在办理民事行政申诉案件中，发现诉讼参与人或有关部门在工作中存在问题或漏洞，可以发出《检察建议书》，提出意见，要求整改，并责成其将整改情况告知人民检察院。
    
    5、检察建议的撤销。为确保民事行政检察监督的质量，检察建议要有撤销的制度。对不当的检察建议，经过检察长批准或检委会讨论决定，可以撤销，并制作《撤回检察建议书》，送达同级人民法院，并报上级检察机关备案。
    
    6、送达和回复。为体现制作检察建议书的严肃性、有效性，可规定人民检察院提出检察建议时应使用送达回证。人民法院或有关部门收到人民检察院发出的检察建议书后，需要再审的，应当在二个月内把裁定意见书面通知人民检察院，需要纠正或作其他处理的，应在三个月内将处理结果回复人民检察院。
    
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    作者单位：河南省灵宝市检察院