电信市场竞争政策国际研讨会综述

为促进中国电信市场进一步打破垄断，很好地引进竞争，由中国社会科学院法学所主办， 中国移动通信联合公司协办“电信市场竞争政策国际研讨会”于2003年10月17日--18日在北京隆重召开。来自美国司法部、德国联邦卡特尔局、韩国汉城国立大学以及来自全国人大、国务院有关部门、北京和外地部分高校、法学所、实务界的60余名专家学者与会。
    现将本次会议的主要论点和基本观点综述如下：
    1、关于电信业务市场准入制度。
    电信业务的市场准入制度，是电信市场中的重要制度，目前各国都实行电信业务经营许可制。有学者认为，我国目前《电信条例》所规定的“电信业务经营许可制度”，属于典型的“静态严格市场准入制度”，但对电信企业经营活动却采用“松驰监管”的模式，这与国际通行的“宽进、严管”动态管制模式存有较大区别。显然，后一方式更能够提高电信市场的竞争度，但同时也对电信监管机构的监管水平与能力提出更高的要求。考虑到中国电信市场状况及发展要求，应降低某些电信业务市场“进入门槛”，将“前置审批”变为“后置审批”，或者，将部分电信业务的“审批制”变为“核准制”。还有学者建议，应增加电信业务经营许可活动的透明度，在未来制订《电信法》时，应对这种透明度的标准作出明确规定。
    2、关于电信市场中的公平竞争问题
    政府电信监管的宗旨，在于鼓励竞争。有学者认为尽管中国四大基础电信企业的业务范围正在趋同，业务收入差距也在缩小，但是，鉴于个别电信业务的天然垄断特性以及电信业规模经济的特点，中国电信市场的垄断行为依旧表现比较突出。还有学者认为，政府电信监管机构对电信市场的监管，既对“事”，也应对“人”，所有不正当竞争行为，无论是通信巨头所为，还是小型运营商所作，都应受到制裁。但仅此还不足以保证电信市场的公平竞争。各国政府电信监管机构往往不是对所有监管对象，施加平均的监管力度，而是实施有重点地监管，即根据电信运营商不正当操控市场能力来确定重点监管对象，对重点监管对象予以重点监管。对拥有不同市场势力的电信运营商，采用区别的管制方法与手段。从中国电信市场中长期发展看，这种监管方法对于引入新的基础电信运营商，特别是移动通信运营商，具有深远影响。
    3、关于监管机构的问题
    有学者提出，电信监管机构一定要保持其绝对的独立性。“独立性”是电信管制机构制度的核心特征，它分为三个层次：与运营商独立；职能独立，机构设置与运作独立。目前中央电信监管机构已作到了与电信运营商在人、财、物上独立这一层次，但部分省级电信管制机构在此方面尚存在问题。更有学者进一步建议，应当建立“职能独立”，“垂直管理”的二级电信管制体系。
    有学者指出监管机构的设立与运行，应处理好政府微观监管职能，宏观政策职能与国有资产所有者职能的协调问题。建立现代电信监管制度，实行政资分离、政监分离，不仅应重视监管部门独立于运营商的问题，还应处理好监管部门与国有资产管理部门、政府宏观政策部门的关系。这样就须对各有关政府部门的职责进行恰当定位、科学设计。我国现阶段电信领域虽然初步实现了政资分离、政监分离，但监管机构在相当长的时间内可能不得不仍然借助于传统的所有者职能（典型的是人事任免权）甚至是宏观政策职能实现对市场的微观监管。反过来也是一样，当宏观调控职能与所有者职能尚未发育成熟以前，宏观政策部门与国有资产管理部门也会依赖于其他的政府职能实现其目标。政府三种职能之间的相互协调，具有一定的合理性。
    4、关于《电信法》的制订问题
    由于现行《电信条例》作为行政法规的局限性，因此参会者一致认为，我国应抓紧时间制订一部能尽量和国际通行做法相一致的《电信法》。
    关于《电信法》的内容，有学者指出，从总体上来说主要包括电信经营活动和电信监管活动两个方面。具体就《电信法》的内容来说，应处理好四个关系，第一关系是监管部门与其他国家部门的关系；第二个关系是监管部门与运营商的关系；第三个关系是运营商与运营商的关系；第四个关系是运营商与用户的关系。更有学者进一步指出，《电信法》应重点处理前两类关系，后两类关系应由普通的民商事法加以调整。
    关于《电信法》的制订，还有学者指出《电信法》的内容应与中国现行法律制度与体系相匹配，避免法律概念使用上产生歧异，尽量减少法律条文涵义在解释或理解时引发“疑义性”或“多义性”。这些法律包括无线电管理法、价格法、公司法、外商投资法、国有资产管理法、合同法、行政处罚法、行政许可法、消费者权益保护法及投标招标法等，还包括互联网管理法律法规、中国参加的国际公约（特别是加入世界贸易组织的法律文件）。
    关于《电信法》制订过程中的透明度问题，有学者指出电信法涉及到国家、政府电信管理部门、电信企业和用户等四方面的利益、权利、义务和责任，它们在某些情况下是存在矛盾或抵触的。相对于国家长期利益与电信用户的权益，政府电信管理部门可能更关注自身未来行政执法中的权力、职责、风险及其对电信企业管制的难度与便利性。对于一部完全由政府电信管理部门单独控制制订或主导制订的《电信法》，有人难免会怀疑：他是不是会成为一部“部门利益至上”的法律？鉴于中国现行体制，参会者一致认为，在《电信法》制订过程中，有必要引入制约与均衡机制，坚持“透明”与“公开”的基本原则，最广泛地利用各种资源，鼓励国内外的专家、学者与专业机构（如咨询公司、律师事务所）提出建议、意见甚至是法律草案。
    5、关于电信运营主体的所有制结构改造问题
    有学者认为各国电信行业改革除了打破垄断，引入竞争，建立现代监管制度外同样不可或缺的一个方面是进行市场运营主体的所有制结构改造。市场运营主体的多元化，具有的意义十分明显，它不但能够提高企业的竞争力与强化企业内部产权约束机构，而且，也是实现政府不同职能之间有效协调与监管机构独立监管的必要条件。
    有学者进一步分析说，电信市场引入竞争后，如果不同市场运营主体的所有制结构保持不变，仍维持国有性质，从理论上讲不同运营主体反映的都是国家作为出资人的利益，并没有产生利益分化。尤其是国有资产监督管理机构职能完全到位以后，国有企业之间不计成本的恶性竞争肯定会受到严格的制约。在这种产权制度之下，无法发育不同运营主体之间的不同利益需求。而且，在国有企业强大的国有资产保值增值压力与政策运作能力之下，政府机关势必会更多地考虑运营企业的利益，忽视与抑制消费者与其他利益主体的正当利益需求。并且无法形成一个科学的利益表达与利益综合机制，使决策过程与实际的利益格局分离。
    还有学者指出，市场运营主体的产权多元化，实际上是要打破目前严重失衡的利益格局，促成不同运营主体之间以及运营主体与其他各种利益主体之间的利益表达机制的形成，并在不同利益的平衡中间作出公共政策选择。市场运营主体的所有制结构改造已不是简单的公司治理结构问题。
    会议还就外国电业法制发展经验及我国的借鉴意义等问题展开了讨论。