预选初探
预选是一种在提名候选人较多的情况下确定正式候选人的方法，产生预选有两种情况：一是由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表，当所提代表候选人超过应选名额的二分之一时，需进行预选；二是人代会上选举国家机关副职领导人员的候选人超过应选人数三人或选举人民代表大会常务委员会委员的候选人超过应选人数的五分之一时，需进行预选。
关于预选的规定只适用于县以上人大代表的间接选举和人代会上选举国家机关领导人员，在县乡两级人大代表的直接选举中，我国现行1995年选举法却没有明文规定当提名候选人较多时应采用预选程序，而只是规定：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布。”1986年修改选举法时，为了适应保证实行差额选举，取消了预选的规定。1995年再次修改选举法时，又恢复了间接选举的预选规定，并明确预选后仍必须实行差额选举。但对直接选举，考虑到投票比较困难，没有恢复预选。实践中，有的采取召开协商会议形式，由选举委员会主持，各选民小组派代表参加，民主协商确定正式候选人名单；有的由各选民小组酝酿确定1-3名候选人，由选举委员会汇总各选民小组意见，按各小组的较多数意见确定正式候选人名单；有的采取征求意见方式，将所有候选人印发选民，由选民从中挑选自己最满意的候选人，这种方式实际上已十分接近预选；有的则参照间接选举采取预选的方法，确定正式候选人名单。
由此可见，由选民直接选举产生人大代表没有预选的程序，当代表候选人名额多于应选代表名额的一倍时，其确定正式代表候选人名单的办法是采用由各选区的选民小组反复酝酿、协商、讨论的办法确定的。
既便是在人代会的间接选举中，预选程序也往往被“有控制性地”抛弃。在各种人民代表大会的选举中，不管是选举上一级人民代表大会代表还是选举地方国家机关的领导人员，鲜闻有进行用预选的办法确定正式代表候选人的。笔者在人大工作十几年，参与或见识了很多市、县、乡各级人民代表大会的选举，但却未经历过一次的预选程序。
预选鲜为人用，是不是每次人代会上政党、团体和代表联名提出的候选人名额都是在组织法和选举法规定的差额比例之内呢？
非也，主要原因是实施预选程序面临难以保证实现组织意图和操作困难的压力。为了保证实现组织意图，一些地方的选举组织者采取限制代表联名提名的方式，使得政党、团体和代表联名提出的代表候选人名额在选举法第三十条规定的应多于应选名额五分之一至二分之一的范围之内。
如果没有任何限制，代表联名提出候选人是“自下而上”进行的，只要达到组织法和选举法规定的联名代表数，在规定的截止时间内，代表都可以根据自己的意愿联名提出代表候选人。但现在的代表联名提名却演变成“自上而下”进行了，即在选举时，除由主席团按应选名额提出候选人外，也提出了所谓的“差额人选”，安排到有关代表团去联名提出，有安排的代表团根据主席团的“意图”可以联名提出候选人，而没有安排的代表团则不能提出候选人。原本代表联名提出的候选人与政党团体提出的候选人在法律上具有同等法律地位，但在实践中却被误解为主席团提名的就一定要选上，而代表联名提出的却被当作差额选举的“陪选人员”。这些“陪选人员”名额是严格按照选举法规定的差额数提出来的，不可能超过差额数的最上限，因而也就没有必要进行预选了，直接就可进行大会投票选举。
少了预选程序，会产生什么不良情况呢？在直接选举中，如果少了预选程序，而只是由选区的选民小组反复酝酿讨论协商来确定正式代表候选人，那么，这个反复酝酿的过程就成为人民代表民主选举中不民主的一个阶段，也是整个公开选举过程中最容易发生黑箱操作的一个阶段。“反复酝酿”做得好的标准，是所谓“三上三下”，这只是指酝酿的次数的确是反复的，但未必表明这样酝酿出来的正式候选人名单，的确符合较多数选民的意见，因为没有一个像选票数目那样一个客观标准，所以很难让选民信服。而反复酝酿在很多情况下，却成为少数人比如单位领导黑箱操作的借口。这样操作出来的正式候选人名单，不符合多数选民的意见，而仅仅是少数人操纵选举的遮羞布。很多明明有许多选民联名推荐的候选人，就是这样被莫名其妙地“酝酿”掉了。许多选民和被提名的候选人之所以不服最终的选举结果，最终产生厌选情绪，作出对人大代表选举不民主的评价，就是因为这个“酝酿”阶段的不民主、不透明。在间接选举中，如果少了预选程序，以各种方式限制人大代表的提名权，自上而下根据组织意图“安排”代表团联名提名候选人，人为地控制差额数，则很难表达人大代表的意愿，也没有充分尊重人大代表的权力。
为此，在积极推进依法治国的进程中，只有让预选程序回归，在选举过程中严格遵循预选的程序，让选民和代表有充分的提名权及表达自己意愿的权力，才能将依法治国的理念落到实处。
