简析涉法上访问题的综合处置措施

近几年来，因为刑事案件实体和程序问题处理引发的涉法上访案件越来越多，重复上访，越级上访现象越来越严重，甚至成为一种社会现象，已经引起各级党委和司法部门的重视。我们认为应采取一些综合措施，来保证处理涉法上访问题，经常性工作机制的有效运行，以促使涉访上访问题的及时解决，维护社会的公平和正义，维护社会的稳定。
    
    
    一、采取综合措施和必要性和紧迫性
    
    综合措施，指的是多个部门采用刑事、行政、民事和思想教育多种方法并用的处理问题策略。解决涉法上访问题的实践证明，采取综合措施，是很有必要的，又是很紧迫的。这是因为涉法上访本身就是综合性问题。例如，刘某因其子致他人重伤，受害人到其家损坏财物被致伤，其子被刑拘，检察机关未批准逮捕。解除刑拘后，途中发生车祸身亡；刘某要求检察机关给予赔偿三万余元。得不到答应，就多次进京进省上访。这其中就包含了刑事、民事、行政、刑事赔偿等问题；又涉及到上下级党政、司法部门的认识和处理办法是否一致 问题，这就需要采取综合措施才能使问题得到解决。如果单一地采取刑事的或民事的，都不能息诉；如果上级与下级认识不一致，下级认为是无理上访的，上级认为上访有理，上访人就会不停地上访；或者上下级都认为是无理缠访，但在应采取的治理措施上不能统一，也不能达到教育其息诉的目的。这样下去，当事人合法权益该维护的得不到维护；不安定的社会因素应当得到消除而不能得到消除；无形中，分散了各级党政领导抓经济发展的精力，也无形中损坏了党和政府及司法机关的形象。因此，采取综合措施，治理涉法上访问题也是很迫切的。
    
    
    二、综合措施的特点
    
    综合措施，是相对单一措施而言的，其本质特征是多种措施、多个解决主体的有机结合。有的涉法上访当事人，追求的主要是经济损失的补偿，而刑事问题追究与否皆可；提出追究刑事责任是为促使民事权利的实现。这时就要采取民事和刑事措施综合使用；有的涉法上访案是上下级认识不统一，下级单位办理的结果，当事人不满意，越级上访后，上级单位认为下级单位办错了，上访有理；提出纠正意见，落实后，上访人的目的实现了。这种情况是越级上访人员内心动力所在，正是这种使当事人认为只有越级上访才能解决问题的机制，鼓励了许多当事人进行越级上访。这很需要建立一种上下级及时沟通，对一些案件及时统一认识，统一行动，尽量不产生这种错案，显然是一种综合措施。还有的越级上访案件的出现，不是一个部门独立造成的，也不是一个部门能独立解决的。如侦查机关把事实未查得符合逮捕条件就向检察机关提请批准逮捕；检察机关依法不批准逮捕，当事人就对不批准逮捕的决定进行越级上访；这种问题就需要采取综合措施协调。
    
    
    三、充分发挥人民法院的中心作用
    
    可以采取的第一个综合措施，就是充分发挥人民法院的中心作用。我国的刑事诉讼法规定“未经人民法院判决，对任何人都不得确定为有罪。”而在涉法上访案件中，绝大多数的焦点，就是有罪或无罪，往往是受害方坚持认为有罪，要求追究行为人刑事责任，司法机关如果认为事实不清或不认为是犯罪，不采取相应的措施，则被害人就上访，或重复访，或越级上访。或者行为人一方认为无罪，司法机关认为有罪，采取了相应的诉讼措施，则引起行为人一方上访，重复访、越级访。这两种情况，如果都能依法诉至法院，就可能减少上访。例如一名村支部书记，因一村民欠缴农业税费6000余元，就让村组干部到其家拉走苹果、餐桌等；该村村民得知后，就拿着菜刀在村部追砍村支书。当天晚上，村支部书记组织召开村组干部会议，讲述了被追砍的情形，会议就决定村组干部齐出动，砍掉了该村民的五年生苹果树72棵，经评估，造成直接经济损失6400余元。公安机关以涉嫌破坏生产经营对村支书提请批准逮捕；检察机关以事实不清、证据不足未批准。该村民因此多次越级上访，最后检察机关以涉嫌破坏生产经营罪，将该村支书记起诉到法院；该村民停止上访，法院判决该村支书构成破坏生产经营罪，免予刑事处分。该村民依法申请抗诉，检察机关给其出具了不抗诉通知书。从这一上访案中可以看出法院的中心作用。
    
    那么，法院在什么时候介入上访案为宜呢？从现在的法律上讲，只能到提起公诉后才能介入。但从维护社会的稳定、公平、正义的意义上讲，人民法院可以派员提前介入。其途径是，对可能引起上访的刑事案件，人民法院可设立有权威的咨询部门；侦查机关、检察机关或党委政法委、人大法工委都要及时与这个咨询部门沟通。该部门在吃透案情的基础上做出能和将来的判决相一致的负责任的咨询意见。这样，尽快地将引起上访的刑事案件，起诉到法院，很有利于息诉息访。
    
    关于法院这个咨询部门的法律地位和咨询意见的法律效力，我们的认识是，可以单设，也可以附设在刑事审判庭，应当有一名审判委员会委员参与。其实质就是为将来的审判打好基础。其咨询意见，虽然不具有判决书的法律效力，但也是对侦查、检察工作的积极引导，给息诉息访指引了一个方向。设立该咨询机构的过程，党委、人大应提出意向，法院给以积极配合，侦查、检察机关也要了解。设立后要积极运作。这个设立和运作过程，充分体出了其综合性。
    
    很显然，在法院设立这个咨询部门，要比在司法机关以外设立同样职能的综合部门好的多。如果是后者，则不一定和法院最后的判决一致，这样就可能使该综合部门的意见失效，甚至成为错案或赔偿案的前因。例如，男青年王某以其父母不给其找对象为由，给家中的馍中夹上毒药，让父母吃。父亲吃时，又喊“馍中有药”，未造成后果。又把自己家中的木头、家俱放到墙角用火烧，在审查批准逮捕时，卷中材料显示，该青年曾在精神病院治过病，于是退回公安机关补充侦查。公安机关提请当地政法委讨论、协调；政法委决定，让检察院批准逮捕，该案起诉法院后，经鉴定该青年患有精神分裂症，无行为能力。该青年释放后又多次越级上访，要求赔偿，原因是协调讨论没能把好关。如果按照以法院为中心的观念，让法院提前介入，提出咨询意见，这样的情形就不会出现。
    
    
    四、认真落实大首办责任制
    
    全国检察机关推行的大首办责任制，本身就是一种综合措施，其要求是：实施首办责任，各院、各部门各负其责，互相配合，对人民群众的投诉，应当依法及时办理，将问题解决在基层，解决在首次办案环节；做到及时息诉，群众满意，避免重复申诉，越级申诉，久诉不息，让人民群众有理能诉，有冤能伸，申诉方便。全院“一盘棋”，上下“一体化”。做到责权明确，奖惩分明。全体检察机关、各个职能部门、各个工作岗位应当贯彻首办责任制的精神，强化责任意识，转变工作作风，提高办案、工作的质量和效率。
    
    无论从主体上，还是从措施上看，首办责任制都属于综合性的。如果能真正得到贯彻落实，就确实能减少涉法上访案件。但在实践中，并没有得到很好地实行。笔者不久前曾在中国正义网上撰文认为落实大首办责任制，有五个“不到位”，一是对无理上访者说服教育不到位，造成重复上访；二是对“大首办责任制”认识不到位，导致办案不力；三是有关部门协调不到位，导致久拖不久；四是对责任者追究不到位，导致流于形式；五是对其它责任部门监督不到位，导致失信于民。于是我们相应提出了五条纠正建议。现在又要补充强调的是，应该采取有力措施，加大对大首办责任制的宣传推广力度。
    
    首先，要宣传得使其深入人心。不但深入到执纪执法、司法人员之心，而且深入到广大 人民群众之心。当人们都很熟悉这个制度，又都自觉地落实；不知要减少多少件涉法上访案件。如果人们对这个好制度不甚了了，解决上访问题责任心不太强，就容易引起越级访，重复访。对上访者来说，不了解这个制度，片面认为，上访的级别越高，越容易解决问题，动辄赵级上访，到底还是回到了基层，劳神费力、费财。对有关机关来说，人事的更替变动，可能有一些新手调到直接与群众案件打交道的岗位来，对“大首办责任制”的内容要通过认真地学习才能掌握。这些都需要加大学习宣传力度，才能实现。
    
    其次，要加大推广力度。就是说大首办责任制不仅在检察机关实行，而且可以在所有的执纪、执法、司法机关实行。这是从涉法上访案件不仅是检察机关会遇到，其它国家机关也能遇到的情况出发的。该将刑事案件移交的，不移交，可能引起上访；该按刑事案件立案的不立案件，可能引起上访；该判有罪判无罪，可能引起上访，该判实刑的判虚刑，可能引起上访，等等，足以说明在其它国家机关也存在引起涉法上访的因素。在那里实行大首办责任制，就能从源头上减少涉法上访问题。也有利于克服那些部门工作人员的官僚主义，有利于维护广大人民群众的合法权益，甚至可以说，有利于实现“三个代表”重要思想。当然，在推广的过程中是会遇到诸如思想不重视，业务联系不紧，人力财力不足，往司法机关推诿等困难和问题。但我们相信，从落实十六大和十届全国人大二次会议精神的大局出发，推广大首办责任制的目标是能实现的。
    
    总之，要解决涉法上访的社会问题，设立法院咨询机构和落实大首办责任制等综合措施，不失为有效运行的经常性工作机制。
    
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    作者单位：河南省灵宝市检察院