督查制度的几点思考
督查制度是检察机关为了进一步完善主诉（办）检察官办案责任制，加强对主诉（办）检察官办案工作的监督制约而新设立的一种制度。根据该制度，研究室代表本院检委会对本单位各业务部门办案情况进行监督和检查。实践中，对督查制度的必要性、承担、程序等等，争议颇多，仁者见仁，智者见智。对此，笔者也有一些思考，本文拟将这些思考作一简要的阐述，恳请同仁批评指正。
一、督查的必要性
对于督查制度的设立，有人推崇备至，倍加赞赏；也有人持截然不同的态度，言辞犀利地加以抨击。支持者认为，督查制度的设立，有利于防止权力滥用，有利于提高办案质量，有利于主诉（办）检察官办案责任制的实施。反对者认为，实行主诉（办）检察官办案责任制，就是要适当放权给检察官，实行一定程度的司法独立，督查制度与主诉（办）检察官办案责任制背道而驰。笔者坚定不移地支持主诉（办）检察官办案责任制，但认为督查制度与之并不冲突，督查制度的设立是十分必要的：
（1）督查制度的设立，具有深厚的哲学基础。
唯物辩证法认为，世界上任何事物内部和事物之间都存在既互相依存，互相统一，又互相区别，互相排斥的对立统一关系，对立统一是任何事物发展所必须遵循的普遍规律，落实到司法权问题上，司法权独立和司法权制约是一个问题的两个方面。两者之间的关系是相互依存，相互矛盾又对立统一的。无论主张司法独立，还是主张监督制约司法权，其目的都是实现司法公正。在实现司法公正的司法改革目标的统领下，司法独立与司法制约应是并重的。[1]
（2）督查制度的设立，符合权力制约的原理。
“一切有权力的人容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[2]“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德的诱惑，人们可以把它比作附在权力上的一种咒语—它是不可抵抗的。”[3]因此权力需要制约。对于司法权而言，强调制约更具有特殊意义，因为司法权的滥用必然导致司法不公正，而司法不公正势必产生严重的社会后果。“犯罪好比污染水流，不公正司法好比污染水源，因此，一次不公正的司法甚于十次犯罪。”[4]这段力透纸背、入木三分的话告诉我们：司法权需要制约。
（3）督查制度的设立，是立足于我国国情的现实需要。
有人说，英美等西方发达国家没有督查，侦查权、批捕权、公诉权不也没有滥用吗？权力需要制约，这是事物的共性，是放之四海皆准的普遍真理，但制约的形式是多样的，在不同的环境，不同的国度，可以有所不同，这是事物的个性。英美等国实行三权分立，立法权、司法权、行政权相互制衡；实行新闻自由，新闻自由是“第四大权力”，也是制约权力滥用的一把利剑；实行高薪养廉，检察官待遇丰厚，地位崇高；检察官不仅具有良好的法学素养，丰富的法律工作经验，而且抱有虔诚的法律信仰，具备正直诚实的品格，能够抵挡住各种诱惑；…………与西方发达国家相比，我国的法治环境尚待完善，媒体监督常常缺位，也没有高薪养廉，检察官更是良莠不齐，因此，监督制度的设立是立足于我国国情的现实需要，是检察机关采取的一项重大办案制约机制。
（4）督查制度的设立，不会妨害主诉（办）检察官独立办案。
督查制度与主诉（办）检察官办案责任制并不矛盾，因为督查权行使的方式是远距离审视，并不介入具体的办案中，不会形成对主诉（办）检察官权利的干涉。表现在督查的机构、人员独立于业务部门之外，与主诉（办）检察官无行政上的隶属关系；办案权与督查权是相互影响的平行关系，而不是上下关系，双方共同受检察长和检委会的领导。督查是一种事后监督，一般不进行事前和事中监督。案件按照办案程序走下来与案件的督查程序是两个平行的系统，程序上互相不能替代，功能上相辅相成。[5]督查制度的存在，促使主诉（办）检察官严格依法办案，努力提高自身素质，从长远来看，不仅不会妨害主诉（办）检察官独立办案，而且有利于主诉（办）检察官独立办案。
（5）督查制度的设立，有利于人权保障。
切实保障人权，是人类进步的标志，是不可抗拒的历史潮流；我国已经加入WTO，经济的全球化迫切要求法律与国际接轨，人权保障是其中的重要内容之一；我国已经批准加入《经济、社会、文化权利国际公约》，已经签署《公民权利和政治权利国际公约》（待批准），必须履行国际条约规定的义务；随着民主的不断推进，文化水平的不断提高，我国公民的人权意识日益加强，因此重视人权保障，在人权领域树立良好的国际形象势在必行。国际社会往往视刑事司法活动中的人权状况作为衡量一国整体人权保障水平之重要指标，所以加强刑事司法活动中的人权保障更具有特殊意义。设立督查制度是保障人权的得力措施，它有三个方面的作用：第一，可以促使案件承办人行使侦查权、批捕权、公诉权时做到深思熟虑，谨慎小心；第二，通过督查，发现应依法追究刑事责任而没有追究的人，要求承办人依法追捕、追诉，发现不应追究刑事责任而被追究刑事责任的人，要求承办人依法予以纠正，做到不纵不枉；第三，通过督查，指出程序上的不足，做到程序公正合法。
二、督查的承担
《上海市检察机关案件督导督查工作暂行规定》第23条规定：“横向督查是指在检察长的授权下，各检察机关内部由研究室负责的，代表本院检委会对本单位各业务部门办案情况的监督和检查。”据此，督查由研究室承担，对这点笔者没有异议，但认为应将研究室的名称改为检委会办公室。研究室从事督查，名不正，言不顺，甚至有越俎代庖之嫌。在人们的心目中，研究室仅仅是检察院的研究机构，是一个辅助部门，其实际地位没有反贪局、侦查监督科、公诉科等业务科室高。让一个既没有名份，又没有地位的部门承担督查工作，其困难可想而知。《人民检察院组织法》第3条规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其它重大问题。”检委会的地位是崇高的。将研究室改为检委会办公室，不仅使其从事督查名正言顺，而且有利于提高其地位，树立其权威，从而使督查工作富有实效。鉴于研究室代表检委会督查，又是检委会的日常办事机构，将研究室改为检委会办公室也是顺理成章的事。检委会办公室的名称也能将检察调研、法律咨询等包括在内，而且更有权威性。
“对正义的实现而言，操作法律的人的质量比其操作的法律的内容更为重要。”[6]因此，督查制度的有效运行还有赖于合格的督查员。按照英国近代著名法官科克（Edward Coke）的经典说法，法律上的各种案件“是由人为理性和法律判决来决定的，而不是由自然理性来决定的；法律是一门艺术，在一个人能够获得对它认识之前，需要长期的学习和实践。”[7]因此，作为一个合格的督查员，首先应受过系统的法学教育（包括自学成才），经过几个月的培训，可以掌握法律知识，但司法理念的形成与深深扎根于心中，却是非经法学教育潜移默化的熏陶不可。其次，应具有丰富的法律工作经验。只有经过多年的法律实践，才可能娴熟地掌握法律技巧，才可能具有深刻的社会洞察力，才可能巧妙地将法律和社会融合在一起。除了法学教育背景和法律工作经验之外，刚直不阿的品格、“吹毛求疵”的性格与强烈的敬业精神也是必不可少的，其道理不言而喻。
三、督查方式
根据《上海市检察机关案件督导督查工作暂行规定》第25条、第27条，对判决无罪、捕后不诉、捕后撤案等八类重点案件进行实体性督查，督查的方法是审阅案卷，调取相关材料，讯问犯罪嫌疑人，询问与案件有关的当事人等，笔者认为，这个规定不合理，难以操作，应加以改进。
（1）督查指研究室根据检察长的授权，代表检委会对业务部门办案情况进行监督和检查，从逻辑上讲，督查的主体是检委会，而不是研究室。实践中，绝大多数重点案件由检委会讨论决定，因此对重点案件的督查实质是检委会对自己进行监督和检查，这显然属于逻辑上的悖论，也不符合“自己不能做自己的法官”的司法理念。
（2）检委会由正副检察长、主要业务部门负责人以及检察业务专家组成，从理论上说，检委会委员都应当具有很高的政治素质和业务素质，是检察院的精英，检委会的民主决策方式，既能让委员畅所欲言，集思广益，又能有效地防止专断和“一言堂”，因此经检委会深思熟虑后做出的决定应当是高质量的。督查员难以高于检委会委员的专业水平，更无法胜过检委会的集体智慧，因此对重点案件的督查没有现实意义。
（3）八类重点案件中，有四类是被告人或犯罪嫌疑人无罪的案件，有三类是司法机关需承担责任或原处理不当的案件，从某种意义上说，绝大部分案件是对被告人或犯罪嫌疑人有利的案件。对被告人或犯罪嫌疑人有利的案件进行实体审查，对其它案件进行程序性审查，这种做法既有防止权力滥用的效果，但也有歧视被告人或犯罪嫌疑人的嫌疑。此外，也迫使主诉（办）检察官做出这些决定时，顾虑重重，如履薄冰，甚至为了避免督查程序中的实体审查而违法做出对被告人或犯罪嫌疑人不利的决定，从而不利于人权的保障。
（4）对于判决无罪、捕后不诉、捕后撤案、撤回起诉后未重新起诉、决定刑事赔偿等五类案件，督查时被告人或犯罪嫌疑人已经释放，讯问他们难以操作，除依法提起抗诉程序和审判监督程序以及发现新罪外，检察机关也无权再讯问他们，因为此时他不再是被告人或犯罪嫌疑人。司法权是一种公权力，必须在法律规定的范围内行使，超出法律规定的范围行使即属违法行为。“法不禁止即自由”是针对公民和私权而言，对司法权不适应。既然法律没有授权检察机关再讯问他们，那么督查时再讯问他们就是违法行为。法学界普遍认为，刑事诉讼应当遵循禁止双重危险原则，所谓禁止双重危险原则专指对判决、裁定已经发生法律效力的刑事案件被告人，不得再次起诉和审理，强调判决、裁定的既判力。禁止双重危险原则要求禁止基于同一事实将一个人置于双重危险之中，它来源于“任何人不应受两次磨难”的观念，含有判决的事实和讼争观点不容悔改的意思，与既判力、一事不再理具有相同的性质。[8]判决无罪、捕后不诉等而释放被告人或犯罪嫌疑人后，督查时再讯问他们违背了禁止双重危险原则。因此，对于判决无罪、捕后不诉等五类案件，督查时不能讯问被告人或犯罪嫌疑人，而没有讯问的审查也难以称之为实体审查。
(5)据笔者了解，实践中对重点案件的实体性督查名存实亡。个别区县院一年有一到二个重点案件的督查，但并不严格遵循实体性督查的程序，没有讯问被告人，也没有询问与案件相关的当事人，与一般案件的程序性督查没有明显的区别，绝大多数区县院则一年没有一个重点案件的实体性督查。之所以出现这种情况，除了逻辑上的悖论外，与实体性督查难以操作也有相当大的关系。
除了对重点案件的实体性审查程序需要改进外，对一般案件的程序性审查程序也需要加以修改。按照规定，程序性审查主要通过法律文书对照复核进行，这种审查方法难以发现案件处理中存在的问题，难以发挥督查的作用，其原因如下：
（1）仅仅依靠法律文书对照复核，不查阅案卷材料，尤其是有关的证据材料，督查员只能大致了解案件的基本情况，而难以全面掌握案件的详细情况。对案件的处理做出正确的评判，不仅依赖于督查员的智慧，更依赖于督查员对案情的熟悉和对证据的把握。仅仅依靠法律文书对照，再高明的督查员也无法对案件的处理做出正确的判断。
（2）《起诉书》、《审查逮捕案件意见书》等法律文书是围绕承办检察官的处理意见展开的，其对事实的阐述，对证据的取舍、加工以及对法律适用的说明都具有一定的倾向性，难免对与承办检察官的处理意见相一致的事实和证据加以大力的强调和发挥，对与承办检察官的处理意见相反的事实和证据加以舍弃、忽视，从而使督查员不仅无法全面掌握案情，而且会使督查员产生一种思维定势，不利于对办案情况做出正确的评判。
（3）督查就是对办案情况进行评价，从某种意义上说，也是一种司法判断，此时的督查员就是法官。兼听则明，偏信则暗，法官只有充分听取原告与被告两方的意见，才能做出公正的裁判，督查员也一样，只有全面审阅案卷材料，充分听取承办检察官与被告人（犯罪嫌疑人）及其辩护人的意见，才能对办案情况做出公正的评价。仅仅依靠法律文书对照复核，看到的只有侦查、批捕、起诉等部门的意见，无法全面掌握案情，无法对办案情况做出正确的评价。
鉴于重点案件的实体性审查程序和一般性案件的程序性审查程序的缺陷，笔者建议将二个程序合并，统一设置对重点案件和一般案件都适用的程序，其内容可以为：案件督查主要通过审阅案卷，调取相关材料进行，必要的时候也可以询问被害人、证人以及鉴定人，犯罪嫌疑人（被告人）在案的，也可以讯问犯罪嫌疑人（被告人）。对检委会讨论决定的案件不进行审查。
根据《上海市检察机关案件督导督查工作暂行规定》，对所有的案件都要进行督查，即实行一案一查。笔者认为，一案一查的督查方式不合理，应改为抽查的方法，理由如下：
（1）督查的目的是为了强化监督，提高办案质量。而要达到督查的目的，靠的是督查的力度和督查的质量，而不是督查的数量。虽然只对部分案件进行检查，但只要查出几个错案或者办案质量不高的案件，严格按照规定对责任人进行处理，就能使检察官处理案件时秉公执法，不偏不倚，深思熟虑，谨慎小心，使案件质量有明显的提高，相反，虽然对全部的案件都进行检查，但流于形式，不能发现问题，那么检查的数量再多也是毫无意义的。
（2）实行抽查，一方面可以节约时间，减少督查员的配备，使更多的优秀检察官直接从事侦查、批捕、起诉等业务工作，另一方面可以减轻督查员的压力，使其有时间和精力对全部案件材料进行认真的审查，在证据的把握上多思考，多斟酌，在事实的认定和法律适用上更加谨慎，从而使督查质量有明显的提高。
四、督查的内容
《上海市检察机关案件督导督查工作暂行规定》没有对督查的内容做出规定，督查实践中无章可循。为了维护督查的严肃性，提高督查的实效性，根据刑法、刑事诉讼法和高检院、市院的有关规定，应当对督查的内容做出如下的规定：
批准逮捕案件的督查内容为：（1）审查批准逮捕的案件是否符合逮捕的三个条件，即有证据证明有犯罪事实；可能判处徒刑以上刑罚；采取取保候审、监视居住等强制措施不足以防止其发生社会危险性，有逮捕必要。（2）有无应当通知侦查机关立案或者应当追加逮捕的犯罪嫌疑人。（3）对侦查活动中的违法行为，尤其是采取强制措施不当和超期羁押的行为，是否已口头或书面形式通知侦查机关纠正。（4）做出不批准逮捕决定是否经检委会讨论决定。（5）法律文书的制作是否规范。（6）对涉及未成年人的批捕案件的办理是否符合有关保障未成年人权益的特殊规定。
公诉案件的督查内容为：（1）犯罪事实是否清楚，证据是否确实、充分。（2）犯罪性质和罪名的认定是否正确。（3）起诉书中是否准确地指出了从重、从轻、减轻或者免除处罚情节。（5）有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人。（6）做出不起诉决定是否经检委会讨论决定。（7）法律文书的制作是否规范。（8）对涉及未成年人的审查起诉案件的办理是否符合有关保障未成年人权益的特殊规定。（9）赃款赃物的处理是否符合有关规定。
自侦案件的督查内容：（1）事实是否清楚，证据是否确实、充分。（2）犯罪性质和罪名的认定是否正确。（3）有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人。（4）是否属于不应当追究刑事责任的情形。（5）侦查活动是否合法。（6）有无超期羁押的现象。（7）撤销案件是否经检委会讨论决定。（8）法律文书的制作是否规范。（9）对未成年人案件的侦查是否符合有关保障未成年人权益的特殊规定。（10）赃款赃物的处理是否符合有关规定。
附：修改后的督查工作办法（建议稿）
第一条 督查是指在检察长的授权下，各检察机关内部由检委会办公室负责的，代表本院检委会对本单位各业务部门办案情况的监督和检查。
第二条 全市各级院的检委会办公室应设置案件质量督查员职位，并配备相应的专职干部承担此项工作。质量督查员应当由具有法学专业大学本科以上学历（含本科），五年以上侦查、批捕、起诉工作经验，检察员职称并在业务上具有较高威信的人担任。
第三条 案件督查主要通过审阅案卷，调取相关材料进行，必要的时候也可以询问被害人、证人以及鉴定人，犯罪嫌疑人（被告人）在案的，也可以讯问犯罪嫌疑人（被告人）。此外，还可随机听庭评议，走访公安、法院、司法、案发单位等有关部门，听取对本院主诉（办）检察官办案质量的评价和意见。
第四条 督查采取抽查的方式进行，抽查的比例由检察长根据本院的实际情况规定，但不能少于各业务部门办理的全部案件的10%。
第五条 批准逮捕案件（包括未检）的督查内容为：批准逮捕是否符合逮捕的条件；有无应当通知侦查机关立案或者应当追加逮捕的犯罪嫌疑人；是否口头或书面纠正侦查活动中的违法行为；做出不批准逮捕决定是否经检委会讨论决定；法律文书的制作是否规范；对涉及未成年人的批捕案件的办理是否符合有关保障未成年人权益的特殊规定。
第六条 公诉案件（包括未检）的督查内容为：犯罪事实是否清楚，证据是否确实、充分；犯罪性质和罪名的认定是否正确；起诉书中是否准确地指出了从重、从轻、减轻或者免除处罚情节；有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人；做出不起诉决定是否经检委会讨论决定；法律文书的制作是否规范；对涉及未成年人的审查起诉案件的办理是否符合有关保障未成年人权益的特殊规定；赃款赃物的处理是否符合有关规定。
第七条 自侦案件的督查内容：事实是否清楚，证据是否确实、充分；犯罪性质和罪名的认定是否正确；有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人；是否属于不应当追究刑事责任的情形；侦查活动是否合法；有无超期羁押的现象；撤销案件是否经过检委会讨论决定；法律文书的制作是否规范；对未成年人案件的侦查是否符合有关保障未成年人权益的特殊规定；赃款赃物的处理是否符合有关规定。
第八条 各级院的办案部门应在下月十号之前将上月办理的案件目录以及案件的基本情况送检委会办公室的质量督查员。
第九条 对一般的办案质量问题，质量督查员向承办人、业务部门负责人进行沟通，确需发出书面纠正意见的，由质量督查员提出意见，经检委会办公室主任审核，报分管检察长签发。检察长对质量督查员提出的审查意见，认为需要确定案件质量责任的，提交检委会讨论决定。对案件质量责任明确，需要追究相应责任的，转相应部门处理。
------------------------------------------------------------------------------
注释：
[1]邹川宁，“司法独立与制约”，信春鹰等主编，《依法治国与司法改革》，中国法制出版社，第188页
[2] 孟德斯鸠，《论法的精神》，商务印书馆，张雁深译，1961年版，第154页
[3] 弗里希.迈内克（Friendrich Meninecke）语，转引自《法理学-法律哲学与法律方法》第362页，[美]E.博登海默著，邓正来译，中国政法大学出版社
[4]转引自《检察改革理论与实务》第290页，罗昌平著，上海社会科学院出版社
[5]参见《检察改革理论与实务》第337页，罗昌平著，上海社会科学院出版社
[6]转引自王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年，第69页
[7]科克爵士与国王詹姆士一世的对话，转引自诺内特和塞尔兹克：《转变中的法律与社会-迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第69页
[8]汪斌：《禁止双重危险原则与刑事再审制度的改革》，天涯法律网
作者单位：上海市金山区人民检察院法律政策研究室
通讯地址：上海金山石化卫二路488号 邮编：200540
联系电话：021-27312013 13564539229
