信访，何去何从？

一、问题的提出
    
    上访人被割舌断肢害命的惨案不时得到披露，上访者在天安门前的自焚震惊海内外，一些地方对上访者的“围追堵截捕”不绝于耳！人们的目光骤然聚焦到了信访问题上。信访，已经成为中国社会生活中的一个焦点问题。信访，直接涉及千万人的权利自由和利益实现。信访，直接涉及社会稳定和政治稳定。2003年10月10日搜狐网站首页推出《瞭望新闻周刊》文章《民意如何顺畅上达？信访体制瓶颈亟待突破》引起了数百网友的热烈讨论。人们的观点大相径庭，甚至直接对立。根据搜狐网站10月中旬的网上调查（约350人投票），大约65%的人给信访工作打了零分，认为信访就是人治，应该取消不起作用的信访部门而实行法治；不到5%的人给信访工作打了满分，并呼吁信访只能加强，不能削弱，更不能取消，信访制度亟待完善。学界也存在类似的争论。2003年召开的一个全国行政复议法理论研讨会上，一篇有关信访的论文引起了一些与会学者关于信访是否是对法治的破坏的议论。有的法学家表示：信访最容易导致人治，给信访以法治定位有很大风险；信访没有什么要改革创新的！而另一些法学家则强调信访制度的完善与创新问题。信访在现实生活中的无奈引起了人们对其存在价值的争论，信访与法治的关系成为人们议论的焦点问题。我们不禁要问：信访在法治化背景下会面临一种什么样的命运？
    
    
    二、假设的提出与论证
    
    信访与法治是一种什么样的关系模式？本文提出的假设是：信访与法治不一定是一种对立模式，而可以是一种并立互补互融模式，两者是可以并行不悖，相辅相成的。鉴于“信访取消论”的“法治论”其实质主张是把所有的信访问题纳入司法渠道去解决，我们的论证或证伪也就从以下11个方面展开：
    
    1．管辖范围有别 比如，人们的建议、某些情况的反映、对公共权力行为的支持或批评等就不能进入司法领域，于是，信访便成为一条不可替代的表达渠道。司法不会去解决所有的信访问题。
    
    2．司法承受能力有限 最高人民法院每年审理的案件只有数千件，而它收到的信访案件却有十数万件，全国司法机关的信访案件则有上百万件。2002年前3季度，全国县级以上三级党政机关受理来信来访864万余件（人）次。案件如此之多，绝对难以由司法机关单独消化掉。人们一方面为了稳定开出了将信访纳入司法渠道的方子，另一方面司法机关又在实际上无力承受，这就可能形成一个怪圈。这一怪圈显示：取消信访制度、将所有信访问题纳入司法渠道去解决的想法是绝对不现实的，甚至是不负责任的和危险的。
    
    3．有些问题不宜由司法裁决 有些行为不违法但在道德和情理上不尽合理、或在某些方面有所欠缺，宜于通过信访渠道灵活地、适当地督促解决，而不宜由司法机关进行裁决。
    
    4．司法也不总是绝对公正的 永远绝对公正的司法从来没有存在过。在中国现阶段的体制转轨时期，司法腐败、司法不公更是一个广为人们不满的社会顽症，绝非朝夕之功所能解决的。相当多的信访问题就是因为司法不公而引起的。当司法最终原则不能解决问题时，给人们一条信访出路绝非多余，反而成为监督司法改善司法的促进因素。
    
    5．司法固有一些弱点 司法固有的弱点是诉讼成本一般较高，在时间、精力、金钱等方面往往投入很大，且程序复杂冗长。一般老百姓不到万不得已是不愿意去打官司的。人们更可能充分利用信访特有的优点。
    
    6．信访特有一些优点 信访恰恰具有诉讼所不具有的优点：可多可少的自主投入，灵活简便的主张方式，快速灵敏的信息传输，主动及时的反应机制，等等。
    
    7．信访与法治具有一定的结构内关系 首先，信访往往是法制的前期准备阶段。现代社会生活复杂多变，许多问题不可能一出现就由法律法规来规制，其法制化需要一个过程。这些问题在最初往往要通过信访得到反映，公共权力中心通过政策制定与执行及反馈（包括信访反馈）过程使有关解决办法日益完善成熟，最终上升为法律法规。其次，信访本身早已经在事实上进入了法制化轨道。中国政务院早在1951年、国务院早在1957年就以指示的形式制定了信访法规。20世纪80、90年代以来，许多地方信访法规、国务院信访条例等都表明，我国信访法制化进程早已经在事实上被启动了。现在各级公共权力机关都在努力执行这些信访法规，并正在准备制定较为完善的信访法，使信访成为法治的内在组成部分。
    
    8．信访具有相对独立的存在性特点 信访，作为一种社会现象，至少自有文字史以来就在不同社会里以不同名称不同形式存在着。在中国远古时期，尧置谤木善旌，舜还另置谏鼓，设“纳言”官；禹更是分门别类同时设立悬钟、鼓、磬、铎、鼗，以便于进言纳谏，使之有了进一步发展。以后中国历朝历代都予以了某种继承或创新。由此可见，信访之类的事物，既可以在原始军事民主制度下萌芽，也可以与世卿世禄的礼治制度相伴，还可以为封建专制制度服务，难道独不能在现代民主法治条件下生存？
    
    9．有关研究证明，西方法治社会里信访之类的观念仍然是很盛行的 在全世界享有极高声誉的美国政治学家加布里埃尔 .A .阿尔蒙德（Gabriel A.Almond ）与西德尼.维伯（Sidney Verba）合写了《公民文化》一书，其中研究了西方国家里人们影响国家的战略。针对一个被认为是非正义的地方法规，在美国有20%、英国有45%、西德有15%的被调查者会独自直接与政治领导人（选举出的官员）或新闻单位接触；给当地的政治领袖写信或去上访他。德国另有31%的人会直接去找行政官员（非选举出的）。更多的人愿意采取“集体上访”战略，美国56%、英国34%、西德13%的回答者愿意争取某个非正式群体的帮助来影响一项非正义的地方法规——如鼓动他们的邻居、朋友或熟人写抗议信或签署请愿书。而与律师磋商，愿意通过法院上诉解决问题的，美国只有2%、英国只有1%、西德也只有3%。由此可见，对于非正义地方法规，美国76%、英国79%、西德59%的人明显愿意选择“信访”方式进行抗议。
    
    对于在国家层面的影响战略选择，比如当人们对某项法案不满时，美国57%、英国44%、西德12%的回答者会独自直接与政治领导人（选举出的官员）或新闻单位接触；写信给有关的政治领袖或上访之。也有不少的人愿意选择“集体上访”战略——美国29%、英国18%、西德7%的回答者会鼓动朋友、邻居等写抗议信或签署请愿书。根据调查数据推算，愿意通过司法渠道解决问题的，在美国不会超过2%，西德、意大利也只有1%。由此可见，针对国家层面的非正义问题，美国86%、英国62%、西德至少19%的回答者会明显采取“信访”战略（此一数据均不包括通过政党、工会、专业组织施加影响及直接接触行政官员的人数比例，事实上，这些也应该包含在中国所说的信访活动中；据此，愿意通过“信访”施加影响的人的百分比肯定更高一些）。[1]
    
    因此，即使在西方民主法治国家里，司法也未必是民众解决某些不公正问题的主要途径，而“信访”却可能是。
    
    10．国外法治社会里也存在类似我国信访的实践活动 许多法治国家并不缺少司法外救济手段。类似我国信访制度的，有广为实行的申诉专员制度和请愿制度等。这些制度不仅没有成为人治的工具，反而成为法治的有机组成部分。申诉专员不能改变法院的判决或有关当局的决定，但对其不当行为有监督批评或建议权。申诉专员机构也决不是虚设机构，它独立的法律地位得到了宪法性文件的确认，有专门的法律规范相配套，有法定的行使职权所必需的非常充分的独立调查权及财政人事权等，大多数国家还都有舆论自由的配合运作，能对有关公共管理机关和司法机关进行有效的监督，有力地维护了人权和法律权威，享有很高的声誉。瑞典申诉专员每年受理公民申诉大约5，000件，爱尔兰申诉专员2002年合计有有效申诉3，840件，另有12，000人与之联系过。[2] 德国的请愿委员会每年受理的请求和申诉一般有2万件，州一级受理的总量大约有5万件。由此可见，在西方法治国家，仍然畅行着类似我国信访制度的非诉讼救济机制。
    
    11．信访权利内含于国际人权公约的有关规定中 《公民权利和政治权利国际公约》第19条规定：人人有自由发表意见的权利；……而不论国界，也不论口头的、书面的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。这包含了民众通过写信或走访（用口头）向上级机关自由表达意见的权利。由此可见，信访是符合国际人权法治文件的基本精神要求的。
    
    
    三、 结论
    
    主张“信访取消论”的观点，反映了一种形而上学的思维方法，一方面因信访其“名”而误其“实”，把信访当作中国特有的现象（其实信访是人类至少自有文字以来一种共有的生活模式），抓住它的不足和现实无奈而进行武断的判断，在信访与法治关系上采取非此即彼的简单思维模式，忽视了人类有关的共同的实践活动，特别是西方法治社会里类似的实践活动的经验与启示。
    
    在中国法治完善之前期，不能没有信访，不能把信访作为法治不昌的“替罪羊”。在法治比较完备的情况下也不必嫌弃信访，看许多国家和地区的申诉专员制度和请愿制度与司法救济制度是何等的相得益彰。
    
    中国信访的历史渊源虽然久长，却始终是在人治框架内运作的，但我们不能就此认为信访与人治必然等同。现在是中国信访实现根本转机的时候了，这就是要将之真正纳入法治轨道。当然，这与信奉司法全能主义的“法治论”完全不同。信访法治化意味着信访在立法、执法和守法等方面的现代化。它应该包括合理的信访问题的司法化处理，即属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域（但必须基于信访当事人的自愿主张）；也应该包括信访权利的司法化保障，即官员在信访工作中失职、渎职或应作为而不作为时，信访权利主体有对之提起行政诉讼的权利等。一方面要靠法治立国，维护司法独立，充分发挥司法的作用，另一方面又要在法治框架内完善信访这一非诉讼救济机制，使其成为具有独立法律地位的、有效能的、与法治并行不悖相辅相成的公民权利保障机制。
    
    
    注释：
    [1] 加布里埃尔 .A .阿尔蒙德，西德尼.维伯：《公民文化》，华夏出版社，1989年版，第216、220、231页。
    [2] Kevin Murphy，Annual Report of the Ombudsman 2002。
    
    作者简介：李秋学（1965——），男，法学博士，主要研究信访问题，任教天津大学社会科学与外国语学院，现在中国社会科学院法学所博士后流动站。
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