基层检察院案件管理模式改革浅析
内容提要：基层检察机关在面临案件任务繁重和整体素质不高的矛盾时，为了防止错案，往往设置了不同的案件管理模式。由于传统的案件管理模式存在种种缺陷，影响了检察业务的高效运转，因此，有必要对现有案件管理模式进行比较分析，并在此基础上重新选择全新的案件管理模式，统计信息管理模式由于集合了各种传统模式的优点，同时又注入了新的内涵，因而应势而出。
关键词：检察业务；案件管理；模式改革
检察业务管理的主要内容是检察案件管理，因此，检察案件管理模式改革也就成为检察业务管理模式改革的最为重要的部分，其改革的方向、改革的力度以及改革的设计对于推进检察业务高效有序的运行具有十分重要的现实意义。本文谨从当前案件管理的基本模式进行分析，并就新的管理模式——“统计信息管理模式”进行探讨。
一、检察案件管理模式改革的必要性及基本要求
检察机关内部现有的管理模式，是将各项工作按照行政管理的方法分为若干个科、局、处、室，其中，反贪、渎侦、侦监、公诉、监所、控申、民行及检察技术工作常被称为八大业务部门，对这八项工作的管理称为业务管理，而事实上该八个部门的负责人通常被赋予的职责是“一岗三责”，既要管好业务（案件），还要管好队伍和事务，业务领导其实成了行政领导。在这种背景下，检察业务（案件）管理就经常被放到第二或第三的位置，导致了检察职能履行的弱化、淡化，进而影响了检察权的正确履行。虽然检察理论界一直有分类管理的说法，但由于历史、体制和基层实际等诸多因素的限制，至今仍然是一种说法。但是，不管怎样，检察机关是法律监督机关，是业务机关，而不是行政机关，因而与其相对应的管理方法和手段就自然要侧重于检察业务管理，尤其是突出案件管理。从这个意义上讲，检察案件管理改革就愈显其必要。从实践的角度来看，检察案件管理模式改革应符合以下基本要求：一是管理主体及其职责划分的规范化；二是管理案件（办案案件及过程）运行的流程化；三是案件质量的标准化；四是检查考核的动态化；五是办案监督的立体化；六是资源配置及效果运用的一体化。
二、现有案件管理模式的分类及分析
基层检察机关承担着80%的办案任务，加上警力不足和整体素质不高等因素，工作任务相当繁重。为了防止错案，各基层院根据各地实际，设置了一些案件管理模式。从不同的角度看主要可分为以下几类：
（一）从案件管理的对象看，可分为自侦案件管理模式、刑检案件管理模式、民事行政案件管理模式和其它案件管理模式等几种。由于各项检察业务呈现出不同的特点，所以在案件管理上也呈现出明显的差异。
（二）从案件管理的方式上看，可分为隶属管理（自我管理）模式、兼顾管理模式和专门管理模式。自我管理主要是部门内部设立案件管理的部门或专人管理；兼顾管理主要是指由院纪检监察部门或其它综合部门对案件办理的过程或结果，从某些方面、在某个阶段，依据一定的标准进行管理；专门管理是指基层院在八大业务部门之外单设一个机构，树立绝对的权威，依靠该部门履行管理职责。
（三）从案件管理的规范程度上看，可分为松散式管理模式和流程化管理模式。松散式管理模式主要是指没有具体的管理标准或只有客观的标准，具有随意性的特点，即使偶尔搞一次“案件质量评比活动”或“执法检查活动”，也仅仅是阶段性行为或个案监督的行为，只是头痛医头，脚痛医脚，雨过地皮湿，不仅根本问题不能深刻解决，而且由于没有可操作的标准，最终有可能导致恶性循环。流程化管理模式是指依据法律要求、上级政策、业务特点和工作经验，制订具有可操作性的办案规程，提出更深、更高、更细的要求，以此提高办案效率，规范执法行为。河南省三门峡市人民检察院于2003年先后推出和实施的《控申检察办案规程》、《公诉办案规程》、《监所检察办案规程》、《检察技术办案规程》和《侦查监督办案规程》等8个办案规程，即属此类。
（四）从案件管理主体的参与范围上看，可分为“单一管理模式”和“多元管理模式”。单一管理模式又称一元管理模式，是指只有一个管理主体，优势是权力集中，职责明确，行动迅速；劣势是管理难度大，势单力薄又四面出击，管理效果不好，表现为自我管理时常常是疏于管理或流于形式，表现为专门管理时，常常是配合不力或一厢情愿，导致事倍功半。多元管理模式是指参与管理的主体多元化，所以又称多元化主体管理模式，其最大的特点就是以业务建设为中心， 上下一条心，全院一盘棋，全体人员为办案部门提供线索或信息，所有综合部门为业务建设服务，案件管理职责被多层分化、全面分解，不同的级别、不同的环节被赋予不同的责任和义务，呈现出齐抓共管的优势。
三、新的案件管理模式的内涵和运行设计
综合各种管理模式的特点，笔者认为新的案件管理模式应该是“以多元化管理模式为责任基础，以流程化管理模式为标准要求，以统计工作为信息搜集手段”的全新模式——“统计信息管理模式”。
（一）“统计信息管理模式”的产生背景。
面对全面建设小康社会的新形势和保障在全社会实现公平正义的新任务，检察工作总的要求是要履行法律职责，加大办案力度，提高执法水平和办案质量。近年来，检察机关下了不少功夫，也取得很大成效，但仍然存在不少问题，主要表现为办案程序不规范，执法随意性大，办案质量不高。出现这些问题的一个重要原因，是案件管理工作薄弱，不能有效地发现和解决执法活动中遇到的问题和办案质量方面的问题，突出表现：一是一些检察院对办案中存在的倾向性问题和重大典型案件的办理情况，没有及时向上级检察机关报告，检察业务统计工作存在上报不准确、不全面甚至弄虚作假的问题；二是上级检察院对检察业务工作信息的分析和综合利用不够，影响了对下级指导的力度；三是案件管理工作缺乏系统化和规范化，信息化程度不高。适应提高检察执法水平和办案质量的需要，出台以统计信息为基本要素的案件管理模式被提上了日程。
（二）“统计信息管理模式”的主要内容。
作为全新的“案件管理模式”，“统计信息管理模式”，主要包括九个方面的内容：一是实事求是地做好统计月报工作。地方各级人民检察院要按月向上级检察机关报送检察业务工作的统计资料，提出统计分析报告，强化统计咨询和监督功能。二是完善重大典型案件专报制度。地方各级院在办理重大典型案件时，应将办理情况和结果及时向上级院报告。三是建立办案情况定期分析和上报制度。地方各级院每季度要就本地区办案的总体情况进行总结分析，并上报。报告主要内容包括办案的一般情况、办案质量分析、发案特点和规律分析、办案机制和执法问题分析、对办案中倾向性问题的对策和建议。四是完善办案信息审查和对下指导工作机制。五是加强重大案件督办工作。六是加强案例编纂工作。七是积极推行办案流程管理。对受理控申举报、初查、立案侦查、审查逮捕、审查起诉、抗诉、办理申诉案件等各个办案环节，都要制定明确的操作规范。八是加强案件管理工作的信息网络建设。利用局域网和专线网，加强案件管理方面的数据库和软件系统建设，充分运用局域网对办案流程实行动态管理，对办案质量进行动态监督，建立办案质量预警机制，逐步实现案件管理工作的规范化和现代化。九是完善办案工作考核办法。结合实际，从认真履行职责、依法办案、准确运用法律、规范制作法律文书、遵守办案纪律等方面，制订或完善办案工作考评标准。办案考评结果要作为检察官年度考评的重要组成部分和晋职、晋级的主要依据。
（三）基层检察院“统计信息管理模式”运行过程中的部门任务和责任分解。
1、办公室的任务与责任：每月25日前汇总、审核统计案卡、报表，经检察长签发后报上级院办公室并存档备查；每月1日前将上月统计分析报告报上级院、本院领导并报送本院研究室，管理统计数据，提供统计咨询，负责统计监督，专报和通报督办案件的办理情况。
2、研究室的任务与责任：每季度第一个月5日前形成本辖区上季度办案总体情况分析报告，报上级院研究室，提交本院检委会。建议、提醒、召集检委会每季度听取一次办案总体情况，研究解决办案中存在的问题。组织业务交流和案例讨论，对具有普遍指导意义的案件进行深刻分析，及时编纂和印发案例简报或案例通报。运用检委会纪要、通报等形式指导办案工作，强化对检察业务的指导。
3、反贪、渎检、侦监、公诉、监所、控申、民行、技术8个业务部门的任务和责任：确定专人负责办案情况的定期分析和上报。每月20日前将本部门业务案卡全面、准确、及时报本院办公室。在规定的时间内将重大典型案件的办理情况和结果，及时向上级对口部门备案并抄报本院办公室。每季度第一个月1日前将上季度办案情况分析报告，报上级院对口部门并抄报本院研究室。将办结的刑事案件按要求录入《中国刑事案件数据库》。严格执行本部门业务流程，及时将办理的案件信息录入局域网，实现案件流程的动态管理和监督。
4、政工部门的任务和责任：审核、平衡、把关各项业务工作考核标准，统一下发执行。将考核结果运用到评先、选优和晋职、晋级当中。
5、监察部门的任务和责任：对连续两次或1年内3次延误、错报、漏报统计目标的，给予直接责任人行政警告处分，并对主管领导诫勉谈话。对编造虚假统计月报内容的，给予直接责任人行政警告以上处分；对延报重大典型案例或瞒报重大典型案件的，对直接责任人和主管领导行政警告、记大过处分。对督办案件不负责任，把关不严或者弄虚作假造成严重后果的，追究有关人员责任。对自行修改统计资料，编造虚假数据或者强令、授意统计人员纂改统计资料、编造虚假数据，情节较重的，依法依纪给予处分。
