美国学校的正当程序面面观

在我国学校法治的进程中，有两个案例应予以记取，那就是田永诉北京科技大学案和刘燕文诉北京大学案，此两案都提出了正当程序问题，法院认为两学校因为没有依正当程序行事致使学校的处理决定都应归于无效，这都使人们不禁对正当程序予以了更多的关注。就是最近被羊城晚报及南方周末连篇累牍报道的小郑诉广东农工商职业技术学院案中被诸多学者提到的申诉权，其实也是属正当程序的内容之一。为什么同样的正当程序在不同的案例中被大家都注意到，这不得不引起我们的深思。我国历史上因诸原因，一直是程序法治缺乏的国家，在行政法领域，虽然历经众学者的千呼万唤，也一直没有一部行政程序法的出台。而田永案和刘燕文案的法院判决意见虽然不再提到正当程序，但这充其量只能是“粮草未动，兵马先行”，司法先行所吹起的号角希望能成为推动制度变迁的积极力量。
    
    我国的学校与学生的关系一直倍受诟病，因受大陆法系的浸淫，我国学校与学生的关系从来都是属于“特别权力关系”，但是这已经与法治的进程格格不入，现在已经有越来越多的人呼吁让学校早日走出“法治的真空”，而在这过程中，正当程序原则更被人们赋予太多的希望。为何独挑正当程序原则而不是什么其它呢？因为学校有其独特性，“大学自治”及“学术自由”向来是司法审查不能涉及的领地，就象刘燕文案的饶亚东法官所说的：“法院审的就是法律规定、法律程序。法院判决不能涉及学术领域，学者有自己的自由。”只有程序才是法院可以审查的内容，是故正当程序也就成了助学校走出“法治真空”一臂之力的重要武器，这也是为何法院在审理田永案和刘燕文案时会一再为正当程序找开方便之门的缘故了。
    法律的正当程序，通常又译为“正当法律程序”或“正当程序”。它作为一条重要的法治观念与宪法原则，起源于英国的自然正义，在美国得以发扬光大，并最终在整个世界范围内被普遍接受，作为正当程序发展得最完善的国家，现在就让我们重点考察在美国的学校管理中正当程序的适用问题，以期能管中窥豹，为我国学校中的正当程序原则的确立作一借鉴。
    美国宪法的第五修正案和第十四修正案分别规定了正当程序原则，“未经法律正当程序，不得剥夺任何人的财产、自由和生命”，意即只要是剥夺财产、自由和生命利益，都必须遵循法律的正当程序，否则即为非法，会受到质疑。美国的正当程序原则是一项重要的法治原则，即使学校也不能例外，不论是因为纪律原因受到学校的中止学业处理，还是因学习原因受到学校的勒令退学处分，以及教师对学生所拥有的有限制的体罚过程中，正当程序原则都在其中扮演了重要的角色。
    
    法院究竟以何标准来判断学校的何种行为是否应适用正当程序原则，它是严格遵循宪法第五修正案的规定及第十四修正案的规定，即只有当学生的相关财产、自由和生命利益受到威胁时，正当程序原则就会广泛作用于学校作出结果决定过程中，也只有在这些情况下，法院才会考虑以正当程序原则来考量学校的行为是否符合该原则的规定。正当程序在美国学校管理的发展过程中，有三个著名案例，即Goss v. Lopez案、Horowitz v. Board of Curators， University of Missouri案及Ingraham v. Wright案，我们可从这三个案例一窥美国学校管理中正当程序原则适用的全貌。
    
    
    1．学校管理中正当程序原则的适用标准
    
    在Goss v. Lopez案中，法院认为学生因纪律原因而受到学校中止学业处分时拥有正当程序权利，因为由于学校所在州法律规定相关学生有接受教育的权利，该州法典相关部分规定当地政府应对所有5至21岁的居民提供免费教育，还有义务教育法要求每一学年必须在学校接受至少32周的教育。因为州法律对此项权利的赋予（很明显，该州公民有接受公立教育的权利）， 因此即使美国宪法并未规定公民享有此项教育权利，“但仍必须认可学生享有公立教育的合法权利是受正当程序条款保护的财产利益，这就要求因错误行为被剥夺此权利时要达到正当程序条款所附随的最低程序要求。” 就如同政府雇员根据州法律或是州官员制定的法规，在因欠缺充分的理由而被解雇时其继续工作的权利就受到了损害，那么学生便拥有合法的权利要求正当程序权利保护。同样地，福利获得者也拥有法定权利一直享有该福利，只要他具有此资格 。而且法院还认为，对学生无根据的指控，也是对学生自由的武断的侵犯，“如果这些指控被保存并记录下来，这会严重地影响这些学生与他们的同学及教师的相处，也损害了他们以后接受更高层次的教育及就业的机会。很明显，州政府不公正地且未经指定程序而确定错误行为是否发生的权力是与宪法的要求相抵触的。” 所以，这些都使学校在对学生因纪律原因予以处罚时必须遵循正当程序原则，即必须满足最低限度的正当程序条款要求。不仅学校在因纪律原因处罚学生时必须符合正当程序条款要求，即使是因学习原因对学生予以处分时学校仍应遵循正当程序原则。
    
    在Horowitz v. Board of Curators， University of Missouri案中，法院认为在因学习原因被学校开除时学生应受到正当程序保护。在上诉中，该名学生认为，她被开除剥夺了她的“自由”利益，因为开除确实减少了她继续她的医学教育的机会或是在医学相关领域就业的机会。法院支持了学生认为她应该获得正当程序保护。
    
    然而，在Ingraham v. Wright案中，当法院面对学校的教师体罚学生时是否需要适用正当程序条款却还引起了一番争议，法院的多数意见认为公立学校里的体罚暗含了受正当程序条款保护的利益——学生免受“身体限制和惩罚”的自由利益涉及了以州法律名义所施加的“一定的身体疼痛”，但也有人认为传统的普通法救济完全可以起到保护作用，因为他可以以后起诉教师并赔偿损失，但由于只有在根据所指控的针对错误行为的惩罚是不合理的情况下才能得到损失救济。“法律正当程序”的能够保护个人防止学校在没有以更可信的方式发现事实时可能造成的错误惩罚。法院认为几分钟的非正式的听证就可以作为一项“有意义的屏障”以防止导致不可弥补的伤害的错误行为。“尽管对公立学校官员在开除或中止学生学业的情况中存在不同的普通法保护重点和规则，州法院通常认为此类官员应在根据州法律以完全良好的信念、采取非蓄意的行为完成他们的责任时受到保护，以避免承担侵权责任。”
    
    
    2．学校管理中正当程序原则的适用问题
    
    在适用正当程序原则时，还有一问题即，当决定一利益必须得到正当程序条款保护时，还必须明确究竟要适用何种正当程序，即究竟以何标准来判断正当程序是否已足以保护被威胁的“财产、自由或生命”。
    
    在美国，所有的学校都有权制定它们自己的规章制度来明确开除或是中止学业的理由。但一旦学生拥有法律所赋予的“财产或自由”利益，他便获得了正当程序原则的保护，“学校制定和强化行为标准的权力尽管是勿庸置疑地非常广泛，但此权力必须一直要以与宪法保护相一致的方式来行使。” 学校在诉讼中曾认为，即使正当程序条款保护接受公立教育的权利，该条款也只在学生承受“严重的伤害或是巨大的损失”时才起作用。学校认为，10天的中止学业所造成的损失，既不严重也不巨大，所以运用正当程序条款在这儿不适当。但法院却认为，在决定是否适用正当程序要求的时候，并不是“衡量”损失价值的大小而是考虑受损害的利益的性质。虽然，“学生只是从学校离开十天，但时间的长度及其损失的严重性，都只是决定学校所应举行听证的合适形式的其它因素，而不是对必须举行某种听证的‘决定因素’”。不仅是教育权利中的财产利益被否定了，还有其中所隐含的名誉中的自由利益是如此的脆弱，无论学校选择哪种程序，不管如何，任何武断地中止学业都会毫无疑问地被否定。
    
    在这里，提出了一个我们必须加以关注的问题，即在决定是否适用正当程序原则时，并不是以受到威胁的利益的大小或事件的严重性与否来决定是否应获得正当程序条款保护，而应该是受到威胁的利益的性质。“教育可能是国家和当地政府最重要的功能，”超过一定期间完全脱离教育过程，如果这一中止是10天的话，当然这是被中止学业的孩子生活中一件严重的事情，所以即使是情节轻微的中止十天的学业也是应毫无疑问地得到正当程序条款的保护。而受到威胁的利益的大小或事件的严重性则可作为考量适用何种正当程序才为适当。但法院也发现，仍然不能过于延伸自由或财产利益概念以免“当他仅是不能就职于一个工作但仍有自由象从前一样找寻另外一份工作时，而认为他是被剥夺了‘自由’。”
    
    在判断何种程序即为足够时，在Goss v. Lopez案中，法院认为正当程序的要求与学生因纪律原因被公立学校中止学业相关联，应给予学生针对他指控的口头或书面的通知，并且如果他否认指控，管理方必须给予学生对事实的解释并提出他自己申辩意见的机会。
    
    而在在Horowitz v. Board of Curators，University of Missouri (1978)案中，法院则认为学校完全履行了通知义务，学校通知了该名学生她的教师对她学业表现的不满意意见及此意见对其按时毕业和继续就学所构成的危险。学校甚至超出了（宪法要求的）正当程序，它给予（该名学生）由七名独立医生审查的机会，以便完全确定他们对（该名学生）医学技能的评价是正确的。虽然在此案中，对该名学生的处罚是勒令退学比之GOSS案中的十天的学业中止更为严重，但因在此案中涉及的是大学自治中的学业方面的原因，学业原因与纪律原因的显著差异使在因学业原因作出开除决定时会采取不那么严格的程序要求。所以在此种情况下并不要求学校非得举行正式听证不可。公众听证对确定错误行为是有益的，但对寻求学术中的真实却是无用的甚至是有害的。而且法院认为，一所学校是学术机构，而不是法庭或是行政听证室。在GOSS案中，法院感觉到，纪律原因引起的学生的学业中止与传统的司法和行政事实发现模式有很大的类似之处，可以要求在相关的学校当局采取行动前举行 “听证”。然而，即使在学校纪律程序的环境下，法院也不再要求一项正式听证，因为这“会更正式化学业中止程序并增加其对抗性，不仅使其作为制度化的纪律工具变得更昂贵，而且还破坏了它作为教学程序一部分的有效性。” 对一名学生的学术评价，与因纪律原因的处分决定相反，其与司法和行政事实的发现程序几乎不具有什么相似性，对后者我们通常要求完全的听证。在GOSS案中，学校对学生的学业中止决定建立在学生本人参与了引起教室混乱行动的事实推论上，攻击警察，或者是对学校财产造成物质损失。举行听证，学生可以提出他的事实观点，在这种情况下可以“针对错误行动提供有益的保障。”比较而言，因学术原因开除被上诉人的决定，建立在学校官员的学术判断之上，她作为一名医生未能具备必需的诊所技能并且对要求的目标没有达到足够的进步。这样的判断是因为它的性质比在普通纪律决定中所表现的典型事实问题更加主观和具有可评价性。就象一位教授个人对学习他课程的学生给予合适的评分决定一样，是否因学术原因开除一名学生需要专家累积信息的评价而且确实不适合司法或是行政决定制定的程序工具。
    
    在这样的情况下，法院不会忽略教育者的历史评价并因此通过要求听证而使因学术原因导致的开除程序正式化。教育程序从性质上讲不是对抗的；相反，它集中在教职工和学生的持续关系上，“教师担当许多角色—教育者、建议者、朋友、甚至父母的替代者。”在教育系统的制度不断变化发展中这一点尤为正确，而且这些指导变得更加个人化和专业化。在GOSS案中，法院认为在纪律情况下一些类型听证的价值超过了任何对学术环境的侵害结果。影响这个结论是因为确信在纪律程序中，教师必须决定是否因学生的破坏或是不服从行为而施以惩罚，此程序会自动地给普通的学生与教师关系带来对抗性质。但在学术情况下就不会出现相同的结论。
    
    法院确实无法评价学术表现。讨论与正当程序相关的因素在这儿是无效的，并且再次警告任何类似的对学术决定制定的司法侵犯......
    
    而且在学校应承担相关责任时，法院还注意到一点，学校的财产是得到保护的，其完全免于因他职员的侵权行为所造成的损失而应承担的责任的。而一名教师的有限财产会阻碍陪审团判决赔偿，或是阻止学生来收集他本应得到的全部损失数额证据。所以这都使得在学生遭受损失后提起诉讼来弥补损害的想法是不能起到最好的作用的，这都使得必须在事前即存在正当程序要求，才能真正避免损失的发生及造成严重后果。
    
    也有人认为对学校管理中提出过多的程序要求会增加学校的纪律程序负担。但法院认为，这些代价不是巨大的，如果学生被责打而不是被中止学业；在这种惩罚中发生错误的危险并不会更小；而且对纪律程序的“明显的侵犯”的担心还被夸大了。施诫者只需耽误几分钟使学生得到“对他的指控的通知，如果他对此予以否认，对管理方证据的解释和有机会陈述他的事实。”
    
    
    3．程序的正当性问题
    
    一旦决定适用正当程序，就存在到底什么程序是正当的问题。必须充分认识到在学校中适用正当程序条款主要是一种实践事务，而且来特别注意对学校管理运作的司法介入要求小心和节制的问题......基本上，美国国家的公立教育是由政府和当地政府控制的事务，而非司法系统。法律正当程序的基本要求是有听证权利，这种权利是只有在事情是未决的并且得到了充分的通知时才具有其应有的价值。所以当学生面临着中止学业或其它对受保护财产或自由利益的影响时，就必须给予某种通知并提供某种听证。“权利被影响的当事人有权要求听证；为了享有这一权利他们首先必须被通知。”从GOSS案还可发现通知的时间和内容及听证的性质依赖于所涉冲突利益的适当妥协。学生的利益应避免被从受教育过程中的不公正或是错误的剥夺，及其所有的不幸的后果。正当程序条款不应阻挡适当的学业中止，但它不能危害学生的利益和国家的利益，如果他的学业中止事实上是无根据的。如果这一规范过程是完全准确无误的过程，无任何错误和不公正，那么问题就会更为学术化。尽管训诫者以高度的忠诚来行事，却经常以其他人的报告和建议来作出行为；质疑行为的决定性事实和性质经常是有争议的。如果没有禁止性代价或是对教育过程的介入，犯错误的危险并不完全是微小的，所以它必须受到保护。但因为学校既繁多又复杂，为保证教育功能得到实现，一些少量的纪律和命令仍是必要的。需要考虑纪律的事件通常是已发生并且某些时候需要及时有效的行动。学业中止不仅是保持秩序的必要手段也是一种有价值的教育工具。在每一中止学业情况中都举行精确听证的要求的前景受到很大的关注，许多学校当局当然倾向拥有自由的权力来采取单方面行动，而不受通知和听证规则的阻碍。但这在教育机构中将会成为一套奇怪的纪律体系，如果在其中训诫者对受影响的学生没有寻求交流，告知学生他的决定并让学生陈述自己的立场以确定没有不公正的情况出现。“（公正）很难通过秘密的，单方面的事实决定立场权利来达到......”“秘密对寻求真理是不适当的，自我正直感对公正的保证的贡献是微乎其微的。没有比给予处于重大损失危险中的人以通知对其不利的事实并有机会了解它更好的机制来达到事实真相。”
    
    法院不认为学校当局因他们学校需要以可行的效率来运作就必须完全豁免于通知和听证要求。面临暂时学业中止的学生有利益存在于适用正当程序条款的保护。而且正当程序要求，与10天或更少的学业中止相联系，应给予学生以口头或书面通知，通知载明对学生的指控，如果学生否认这一指控，当局应对其所依据事实进行解释，并且学生能有机会陈述他的立场。条款要求对这些针对不公正或是对错误行为的错误发现及武断的开除至少有根本的防范。
    
    在作出的“通知”时间与听证的时间之间必须不能有延误。在绝大多数情况中，学校管理者会在事件发生后不久会与学生不正式地讨论所谓的错误行为。最高法院认为，在有机会解释他的关于讨论的事实的观点时，学生首先应被告知他被认为有何错误及这些指控的根据何在。由于听证会在错误行为后立即举行，而且根据通常规则通知和听证必须在学生离开学校之前举行。而且学校最好能做到事前通知和听证面面俱到。在这些事件中，必要的通知和听证应该尽可能快速举行。
    
    而且也不应认为该强加给学校管理者不合适的教学机制。相反，正当程序条款所要求的，应是任何一位校长为了避免作出不公正的行政决定所应给他自己提出的要求。
    
    法院认为，因纪律原因所举行的听证必须使学生能拥有自己的代理人，来面对并交叉询问支持指控的证人，或是传唤他自己的证人来证明他对此事的观点。但是还必须意识到的是，由于因纪律原因所致的处分决定几乎是无数的，对每种这样的情况给予即使是简略的审判式听证都会在许多地方占用管理设施，并且由于占用了许多资源，这将使它浪费的远胜于它在教育成果中所获得的。而且，管理决定程序的过分形式化及逐步提高它的正式性和对抗性质不仅会使它作为经常性的纪律工具变得太昂贵而且还破坏了它作为教学过程一部分的效果。所以法院在这些情况下往往只要求学校提供非正式的听证程序来满足正当程序的要求即可。
    
    事实上，有效的通知、不正式的听证及允许学生对事件提出自己的申辩能够提针对错误行动筑起有效的保护屏障。至少管理者会警觉到事实争议的存在及原因和结果的争论，于是他会自己决定传唤被指控者，允许交叉询问，并允许学生提出他自己的证人。在更复杂的情况中，他会允许代理律师。在任何事件中，他的裁量会建立在更广泛的基础上，那么犯错误的危险机率就能得到大幅的削减。
    
    当然这样的规定也只单独地针对短暂的学业中止，不超过10天。更长的学业中止或是开除，会要求更正式的程序要求。也有可能在特殊情况下，即使仅涉及暂时的学业中止，也会有比基本程序更多的程序要求。