强化对公诉权内部监督的思考

我国刑事诉讼法第一百三十六条规定："凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。"这一规定表明，我国将刑事案件的公诉权赋予了人民检察院，只有人民检察院才能代表国家行使公诉权。刑事诉讼法在将公诉权赋予检察机关的同时，相应地对公诉权设立了控权与限权的制衡措施，如扩大律师的刑事诉讼参与权，确立法院的居中审判最终决定权，设立被害人的自诉权等，从外部防止公诉权的滥用或怠用。因此，对是否还应加强内部监督就有不同意见：一种观点认为，公诉作为维护公共利益而代表国家对认为确有犯罪行为，应当追究刑事责任的人向法院提起诉讼，请求依法判定被告人有罪并对其判处刑罚的活动，除了具有行政性以外，还具有司法性。公诉案件就需要承办人通过自己的独立审查，决定诉与不诉，。检察改革就是要改变过去对公诉权繁多的内部监督，让主诉检察官独立行使公诉权。
    我们认为，在放权给主诉检察官的同时，不但不应放松对公诉权的内部监督，还应该加强对公诉权的内部监督，建立公诉权正当行使的自律机制，以利于法律的正确实施、当事人合法权利的有力保护。
    一、反思现实、充分认识公诉权不当行使的危害
    公诉权的不当行使，主要是指过度行使公诉权，因此本文不包括对不诉的研究。在司法实践中，公诉权不当行使的情形主要有：
    1、证据不足而提起公诉的。虽然法律对起诉和审判的证据要求不完全相同，但起诉要求的证据确实充分在检察环节也没有落实，使案件本来达不到起诉条件就提起公诉，导致法院作出无罪判决，检察机关也不能抗诉。从法律意义上说，证据不足他就是无辜的，而将无辜的人当成被告人而纳入刑事诉讼中来，是对人权的最直接的侵害。在审判阶段能够予以纠正，已经造成对当事人的实际危害和国家赔偿的严重后果。这是典型的"不该诉而诉"而不当行使公诉权的形式。
     2、以非法证据提起公诉的。在侦查程序中，仍有极少干警采用刑讯逼供或其它非法方法获取证据，如果检察机关对此审查不细，或因其他原因而以此作为提起公诉的依据，导致法院的无罪判决，不但放纵了罪犯，还使检察机关成为国家赔偿的义务机关。这也是不当行使公诉权。
    3、公诉后又撤诉的。公诉机关公诉后，发现事实不清、证据不足而撤诉，有的甚至撤案，导致嫌疑人被无端关押或超期羁押。犯罪嫌疑人在公诉机关诉与不诉时，也完全处于被动地位，如果真无罪的话，则其合法权益被侵犯。刑事公诉案件撤诉程序很大程度上是为了避免无罪案件，但已经成为司法公正的羁绊。
    4、应当法定或酌定不起诉而提起公诉的。即行为人虽有某种犯罪事实，但依据起诉便宜主义原则，应当不起诉，但检察官仍然提起公诉，其所产生危害后果也是很大的。这种行为具有一定的迷惑性。表面上看起来好像是严肃执法，但本质上是一种对法律、对社会极不负责的行为，必将给当事人和整个社会带来一系列更加严重的危害后果。
    5、基层院应当移送市、分、州院起诉的未移送而直接起诉的。如某地一强奸团伙，基层院起诉后主犯只判处了有期徒刑十五年，经分院抗诉后，其主犯被处以死刑。
    公诉权行使不当的主要原因：
    一是主诉检察官素质较低。主诉检察官办案责任制实施后，实行"管下不管上"的监督原则，案件的起诉由主诉检察官自行决定，放松了对起诉的管理，造成起诉不当，甚至犯一些诸如年龄不够也起诉了的低级错误。
    二是检察会研究案件不仔细，把关不严。由于基层院工作十分繁忙，案件多时间紧，而检察委员会委员大都是检察长和主要业务科室的科长，多数案件研究都是临时动议，由分管检察长向检察长提出，检察长临时召集委员进行讨论，由于准备不充分，思考不周全，以至发言的盲目性较大，导致决策失误。
    三是上级检察机关决定起诉，而负责起诉的下级检察官经审查后认为不应当起诉，未反映或反映后未得到采纳。
    四是案件在当地有影响，受到党委、人大的关注，为避免打击不力的指责，经政法委或人大法工委、内司委的协调而起诉。这些案件在一审大多能作有罪判决，但二审后即宣判无罪，造成检察机关十分被动。
    前三项原因都与检察机关内部监督制约机制不完善有关，因此强化对公诉权的监督、制约，以保证公诉权的正确行使应该引起重视。
    二、增强理性、正确把握公诉权的内在要求
    公诉权行使的当与不当以什么为标准呢？一种观点认为，公诉权行使的当与不当应以法院裁判为标准。凡是法院作出有罪判决的，公诉权的行使就是妥当的，而法院作出无罪判决的，就是公诉权的不当行使了。因为，法院的无罪判决说明该案不应该被提起公诉而检察机关提起了公诉，损害了被告人的合法权益。我们认为应具体分析法院判决无罪的情形，有的是因为庭审中证据发生变化以及新证据出现，或者因法官不同的法律观点和证据标准，案件作了无罪判决。还有的是无罪判决本身有错误，如一些案件经抗诉后法院又作了改判。因此，我们认为这种观点并不全面。
    刑事诉讼程序要求公正和效率。公诉作为刑事诉讼的一个阶段，公诉权行使也必须符合公正和效率的刑事诉讼目的。我们认为，应以此为出发点来认识公诉权的行使当与不当。不当行使不仅包括错案（法院无罪判决后未抗诉的）；也包括一些法院有罪判决的案件，如前述第4、5的情形。也可以说，不当就是过度行使了公诉权，对诉讼当事人造成诉累，影响公正和效率的实现。那么，理性地看，公诉权的正当行使应该具备以下条件：
    （一）合法性，亦即公正性。起诉首先应该符合实体公正和程序公正的要求，做到有法可依。一是必须基于事实和法律的根据。最基本的根据是具有刑罚惩罚可能性的犯罪嫌疑的存在。而这种存在须有一定的证据支撑。二是符合法律规定的程序。如管辖，非该检察官管辖，不具有对案件的具体的公诉权；时效制度，犯罪已过追诉时效的公诉权自动丧失。
     （二）合理性，亦即妥当性。起诉还应该具体问题具体分析，联合国大会通过的《关于检察官作用的准则》第13条B项要求检察官必须"保证公众利益，按照客观标准行事，适当考虑到嫌疑犯和受害者的立场，并注意到一切有关的情况，无论是否对嫌疑犯有利或不利。"一是兼顾打击犯罪和保护人权的双重价值。二是注重国家公益以及刑罚的具体妥当性，避免不必要的或不恰当的
    起诉，使刑事司法朝着更加合理、公正的方向运作。也就是说，刑事案件即使具备了诉讼条件，依据公诉权的合理性原则的要求，检察官斟酌各种情形，认为不需要处罚时，也应不提起公诉。公诉权的合理性原则，是起诉便宜主义的价值基础，也是现代刑事诉讼法普遍采用的诉讼原则。
    （三）经济性性，亦即效率性。效益在一定程度上意味着公正。英国有句古老的谚语："迟来的正义为非正义"。以最低的诉讼成本最大限度的实现较大的司法公正，这是现代诉讼理念的当然内涵。尤其在我国这样一个法治观念有待加强，法律运用中的现代科技力量尚不广泛的具体国情里，坚持诉讼的经济效益标准，可以在最大限度内物尽其用，节约诉讼资源，才可能避免使一些可以及时实现的司法公正因受人力不足的影响而难以实现，以完成法律追求和实现社会正义的神圣使命。
    三、创新机制、完善对公诉权的内部制约
    依法治国进程的加快，检察改革的进一步深入，主诉检察官办案责任制的全面推行，对检察机关的公诉活动提出了更新、更严、更高的要求。我们认为，除法律规定的对公诉权的控权与限权措施以外，检察机关作为法律监督机关，更应该加强内部监督和制约。通过机制创新，保证公诉权的公正、高效行使。
    （一）强化素质、全程监督、确保主诉检察官正确履行职责。
    对主诉检察官放权是检察工作司法性的必然要求，因此要走出讲监督就收权，讲改革就放权的老路，加强监督必须用新思路来解决改革中出现的新问题。
    一是强化主诉检察官素质，充分依靠检察官的自律。世界上最可靠、最管用、最难的就是把握自己。公诉活动是检察机关对外活动的一个窗口，自律就是要求主诉检察官政治上把握方向，感情上把握原则，行动上把握分寸、生活上把握小节。因此，在公诉队伍建设上要以提高素质为基本。作为主诉检察官，从业务素质上说，首先应该通过司法资格考试，具备检察官资格，然后再通过竞争上岗，择优任命。其次，应加强对主诉检察官的培训，做到精通刑事法律，具有合理的知识结构和丰富的知识积累，具有敏捷的思维能力、灵活的应变能力和良好的心理素质，具有较强的文字功底和雄辩的口才。第三、从优待检，给予主诉检察官政治上、经济上较高的待遇，吸引优秀人才加盟主诉检察官队伍。
    二是注重后监督向注重对审查过程的监控转变，将制约机制贯穿到案件的全过程。在受案环节，案件的分配要采取流水作业，依次轮流分配，未经领导同意，主诉检察官不得挑选承办某一宗案件，承办人之间也不得相互交换案件。对上级交办的案件，重特大案件和疑难案件，领导可以指定专人承办。在审查环节，对主诉检察官所办案件涉及的文书如移送起诉意见书、审结报告、起诉书，判决书等应提交处（科）领导备案审查，实行备案制。实现起诉环节的分权制衡，发挥各环节之间的相互制约作用。
    三是强化对错案的责任追究，以责任制约权力。检察活动兼具行政性和司法性，仅靠监督很难杜绝错案的发生。因此，在加强对公诉权监督的同时，必须对错案进行责任追究，以责任约束主诉检察官行使公诉权，让其不敢以权谋私、不敢掉以轻心。
    二、规范运作、完善体制，保障决策的正确性和科学性。
    一是检察委员会的运作必须进一步规范，基层检察院亦应该建立检察委员会的办事机构，发挥议案审查的作用，让委员们会前对议题有所了解，通过制度避免乃至杜绝临时动议的检委会议案方式。
    二是实行下级检察委员会决议备案制。我们已经实行不捕、不诉的备案审查制，而对重要的检察委员会决议却没有备案审查制，对下级检察机关的决策机关缺乏监督的状况应该改革。
    备查制，就是下级检察院将检委会记录的复制件在会议召开后的次日报上级检察机关检委会办事机构备查，办事机构如认为该决议可能需要改变的，报检委会审议决定；对不需要改变的，应加盖备查章后退下级检察机关。
    三是完善上级决定的复议制。《人民检察院刑事诉讼规则》第二百三十六条规定，上级人民检察院侦查终结的案件交下级人民检察院起诉，下级人民检察院按照上级人民检察院检察委员会的决定执行，有不同意见的可以复议。应该将复议规定不仅限于自侦案件，对刑事案件亦应有相应的复议机制。因为有的案件的起诉，主要是因为犯罪嫌疑人已经逮捕，而逮捕的决定是上级检察机关作出的，按照检察一体化的原则，下级必须执行上级检察机关的起诉决定。而不起诉就是对上级检察机关的逮捕决定的否定。
    复议程序，就是下级检察机关对案件的处理书面向上级检察机关要求改变原决定的请示，上级机关必须经过检委会研究后，作出同意或不同意的答复。
    三、大胆试点、暂缓起诉，提高公诉的经济性和效率性。
    暂缓起诉，是检察机关对于行为已经构成犯罪但是罪行较轻且又不宜做出不起诉决定的犯罪嫌疑人做出的一种处分决定，其具体内容是检察机关在做出上述决定的同时责令犯罪嫌疑人在法定期限内履行特定的义务，如果犯罪嫌疑人按要求履行了上述义务，则其行为不作为犯罪予以追究，否则予以起诉。
    据了解，暂缓起诉制度在国外的刑事诉讼实践中发挥着重要的作用。一方面，它有利于被追诉者的人格矫正，加速其复归社会的进程，另一方面，暂缓起诉制度具有程序分流的功能，通过暂缓起诉制度，那些社会危害性较小、对公共利益的侵犯程度较低的犯罪行为在审判前阶段以简易的方式得到消解，这样一来，就可以把有限的诉讼资源用于严重犯罪行为的追究和审判，实现诉讼资源的合理配置，提高刑事诉讼的效益。因此，我们也可以借鉴国外的暂缓起诉制度，以减少公诉的不当行使造成的资源浪费。
    综上所述，强化对公诉权的监督和制约，是司法改革的题中之义，必须大胆实践，不断创新，通过机制的完善达到公诉权的正确、高效行使。