司法警察应是强制主导力量

人民法院已发生法律效力的各类赋有执行内容的法律文书，在进入执行程序后，其确定的执行内容非经法定程序是不得改变的，这一点在理论界已被广泛认可。因此，赋有执行内容的法律文书是具有强制执行力的，执行程序也称为强制执行程序。在强制执行程序中，谁是强制执行程序中的主导力量，因执行机构的设置不同和不同法系的国家，其具体情况也不同。现在世界通用的称谓是将执行生效的裁判文书的官员，称作为执行员或执行官。而执行官又是有别于法官的，其资格的取得和任命程序都不同于法官，其职权范围和强制力的实施在不同法系的国家中都有所区别。
    本文拟通过比较执行机构和执行官的职能，探讨一下作为法律赋予具有强制执行权的人民法院司法警察在强制执行程序中的作用、必要性及法律效果。
    
    一、国外执行机构及执行官作用的比较
    国外执行机构的设置有如下几种类型：
    1、法官负责执行型。执行事务由法官负责，执行员没有独立的执行地位，仅根据执行法官的指令行事。执行员是法院执行机构的构成人员，是法院的公务员，没有独立办理执行事务的权力，地位比较低，其办理执行事务必须受法官和书记官的指挥、监督。意大利、西班牙、秘鲁、奥地利等都属于这种类型。
    2法院执行官执行型。执行官办公室是法院行政管理机构中的独立部门，执行官或副执行官负责所有司法程序中的法律文书的送达和执行事务或采取强制措施等事宜，因联邦法院和州法院的法律不同，执行官的职责也有所区别。澳大利亚属于这种类型。
    3、执行法院和执行官分工结合型。法官或执行法院与执行官分别独立行使各自的执行权力，有关命令、许可和裁判事项等由法官完成，强制执行由执行官完成。德国、日本采用这种类型。
    4、专门的执行法院型。执行由专门的执行法院负责，冰岛实行这种体制①。
    以上类型的执行机构是法院内设机构，基本设置的是以执行官为主导负责执行，单纯地实施执行行为，法官一般是发布命令、裁决执行程序中的纠纷。执行官不是法官序列，但属于法院的工作人员。而英美法系的国家，多数将执行机构单独设置，独立于法院，执行事务由警官（相当于我国的司法警察）或行政官员完成。这类执行机构分法院外设非专门执行官型和法院外设专门执行机构性两种。
    <1>法院外设非专门执行官型。这种类型的执行体制是由设在法院以外的、隶属于行政或警察系统的官员执行。执行官除执行判决和送达法律文书外，还负责法院的护卫、传唤、陪审员等有关为法院审判服务的事务，甚至还负责监所管理、地方治安事务等②。在这种体制下，执行权分为执行命令（包括签发法律文件）权、实施强制执行权、执行裁判权“三权”，“三权”间相互配合、相互监督，这种类型的有美国、英国、加拿大、印度、新西兰等英美法系国家。执行官绝大多数是警察的一类，是专门提供法庭服务的警察。
    <2>法院外设专门执行机构型，这种机构是独立于法院警察机构或检察机构的政府机构，通常称为执行局，执行的权利职责适用于所有法院的裁判。瑞典和瑞士实行这种体制③。
    
    二、我国执行机构设置的弊病及改革的必要性。
    我国封建社会的法律总体是维护了统治阶级的根本利益，那时的“严刑峻法”是扣在劳动人民身上的枷锁，那时的司法官吏为封建王朝的统治充当了镇压工具，尽管是人治的社会，但几千年的历史习惯都是文官（法官）坐堂问案，武官（衙役、狱吏或警察）执行案件。这种模式在我国司法史中也存在着不少可借鉴的地方。解放后，人民法院的建立、壮大，我国也从一个人治的社会步入到法制的社会。各项制度和法律法规的逐步确立和健全，使得法官真正做到有法可依。司法警察也伴随着人民法院的成长、壮大从无到有，从散兵游勇到实施编队管理的独立机构并隶属于人民法院的准武装性质的司法力量。这种力量由于历史的原因没有被充分利用上，甚至浪费掉。其充分表现在我国法律上对执行机构的设置不合理及法律的不完善和疏忽。近年来，一直困扰着人民法院工作的“执行难”问题，不得不使我们回过头来很好地反思一下。
    ⒈现行执行机构运作的不合理性
    我国的执行机构是近年来各地法院相继设立的执行庭，此前（改革开放前）法院审理的案件主要是刑事案件，执行交公安局执行。改革开放后，经济的迅猛增长，各类经济纠纷案件的增多，法院裁判后，由于国情的原因，“执行难”也产生了，这才有了现在意义的执行庭。由于我国立法界对执行官的认识比较模糊，因此在立法上也疏忽了这一点。多少年来，法官一直充当着执行官的角色，在各级法院的机构设置上将执行庭等同于业务庭，将执行员混同于审判员，而法官承担执行工作有着种种弊端。这些弊端不能不说是发生“执行难”的直接因素，理论界有的学者认为“执行难”是国情所致，有的认为是机构设置不合理，有的认为是法官素质低所致，一直争论不休，但却不能认识到法官担任执行官从事执行工作的消极因素和不良效果。这些弊端归纳为：其一，公众心理普遍认为法官是文官，应侧重于“坐堂问案”和裁判，不应直接强制执行；其二，法官在审案裁判的全过程中应处于“中立”状态，执行员本身的职责就不具有“中立”性；其三，法官任执行员，有悖立法本意。审判员、助理审判员的任免程序，法院组织法有明确规定，对执行员则没有。现行立法也没有对执行员应具备的条件做出明确规定。只是在《法官法》中讲了“对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理。”没有执行官系列。其四，我国不少法院为了解决“执行难”矛盾，纷纷设立“执行局”，但由于职责、范围、机构设置、人员配备均与执行庭大同小异，在体制上还不能独立出来，实际上是“换汤不换药”，治标不治本。其五，我国法律对执行官的职权没有明文规定，如《民事诉讼法》规定的采取强制措施，要做出裁定，但“裁定由审判人员、书记员署名”，也就是说执行员无权对制作的裁定签发、署名。法律设立的执行员在本意上是要区别于法官的，且执行员的职责不同，但实践中却混同了二者的职责。其六，法官承担执行工作缺乏监督机制，有失公正。目前我国还有相当一部分法院仍然是审执合一，使案件在审判、执行中缺乏有效的监督机制，特别是案外人异议、采取强制措施的条件、中止、终结执行的条件是否具备，执行机构的处理都存在着法律规定的不尽完善的地方，法官的随意性太大，法官集裁判权和强制执行权于一身，权力过大，加之缺乏必要的执行监督、救济制度，很容易导致执行不力、乱执行和执行腐败；其七，法官承担执行工作缺乏最基本的威慑力。执行工作具有鲜明的强制性、倾斜性和迫使服从性。法官的性质、职责决定法官必须居中裁判，不应有强制性和倾斜性。法官是公平、公正的象征，不应具有迫使服从性④。执行员的身份既不同于法官又有别于警官，公众的心理难以接受执行员采取强制措施的决定。最后，法律的限制使得法官参与强制执行时危险性大、自卫条件差、强制手段弱、社会效果低。《警察法》、《枪支管理法》只规定警察可以佩带或使用枪支，法官却没有这个职权，暴力抗法的现象时有发生，当威胁或危及执行人员的生命、财产安全的事发生时，执行人员很难进行自我保护。警械、警具也只有警察才能佩戴，遇有被执行人逃跑或暴力抗法时，执行员往往也是束手无策，此类现象发生后往往使公众信任度降低，甚至不信任。《民事诉讼法》及最高人民法院《关于执行工作若干问题的意见》中就明确规定“重大执行事项须有司法警察参加”和《暂行规定》司法警察职权第七条六项中的“参与对判决，裁定的财产查封，扣押，冻结或没收活动”。说明司法警察参与执行工作是强制的，遇有危险，法律赋予其享有执行员所没有的特权，一般情况下足以自卫和保证执行安全。
    ⒉改革执行机构和建立执行工作警务化的必要性。
    为了克服“执行难”的问题，党中央于1999年下发“11号文件”，最高人民法院又推行了机构改革的思路，提出了“大立案，精审判，强执行”的审判格局。按照这种模式，改革执行机构势在必行。国外的执行机构各有千秋，但由于国情不同，其所建的执行机构服务的程式则有所差异，因此，我们只有借鉴其有益的经验，而不可照搬。“执行难”是我们国情所致，也是具有中国“特色”的一个司法矛盾。因此改革执行机构必须要选好一个能攻破“执行难”的“矛”。司法警察参与执行工作，在我国的法律上有明确的规定，《暂行规定》第七条（六）、（八）也予以明确，但由于《暂行规定》前后矛盾和人们对法律理解的差异，致使司法警察的职能作用没有发挥好。随着改革开放的不断深入，司法警察的作用越来越明显，原有的规定已不能适应社会的发展，其矛盾也越来越突出，我国已加入WTO，社会将发生巨大的变化。司法体制必然要与国际接轨，因此，执行工作警务化也是势在必行。此时笔者提出了“执行实施工作警务化”是比较适合我们的国情和社会发展的。
    3、司法警察应充当执行工作的主导力量
    英美法系的国家很少出现“执行难”的现象，其原因是他们的执行官多由警察担任的，他们威严的身姿、健全的法制以及执法如山的品质使得被执行人不敢藐视执行官。近年来，我国司法警察在执行工作中发挥了不可估量的作用，他们的出现使被执行人胆战心惊，尤其在实施强制措施和防暴、解围、解困等重大活动时，更显示出他们的雄姿和魄力，每遇“急、难、险、重”的案件，没有司法警察的参与，是很难完成任务的。许多人已逐步改变了对司法警察的偏见，认识到了这是一支不可低估的新生力量。近年来，各级人民法院在司法警察的建设和装备上都给予了不少投入，尤其在司法警察的任用和队伍建设上更是日新月异。绝大多数法院已实行编队、准军事化管理，真正使这支具有准军事性质的司法力量用在刀刃上。司法界已认识到了执行工作警务化的重要性，有相当一部分法院大胆改革，锐意创新，想出了不少切实可行的办法，改革了执行机构，建立了完全意义的“执行机构”，将执行工作纳入正规化、专业化、准军事化管理范畴，将执行人员从法官序列中分离出来，列入司法警察序列，增强了执行工作的专业性、武装性、机动性和威慑力，与执行工作相适应，与执行工作的强度相符合，进而树立了司法权威，维护了国家法律的尊严和人民法院的社会形象。
    《警察法》和《人民法院司法警察条例暂行规定》对司法警察的职责规定的非常明确，司法警察成为执行工作中的主导力量是法律赋予他们的权力，如何运用这种权力，应在建立执行机构的同时给予明确，可以将执行权化解为“执行命令权”、“实施强制执行权”、“执行裁判权”三权，划分为不同的部门，由他们各司其职，并相互配合、相互制约、相互监督，形成一套完整的执行机制。以致于使执行工作更趋于完备。
    
    四、司法警察的机构设置和职责划分应符合国际惯例并结合我国的国情进行
    执行工作警务化后的机构可称为司法警察局，下级司法警察局接受同级人民法院和上级司法警察局的领导和管理，最高人民法院直接领导并管理全国的司法警察局。司法警察局内设讼事司法警察、执行司法警察及办公室。讼事司法警察的主要职责：服务各项审判，如提押、看管、送达、强制措施、值庭等。执行司法警察的主要职责：执行各类案件，包括民事案件执行、行政案件执行、刑事附带民事案件执行、罚金的执行、非诉行政案件和其他法律文书的执行。执行死刑由讼事司法警察和执行司法警察共同承担。办公室负责警用装备和警衔管理、文秘、教育训练及机关的安全保卫等工作⑤。司法警察的职责在机构设置时也应作相应的规范，同时将执行权细化为“签发执行命令权”、“强制执行权”、“执行裁判权”三权，“签发执行命令权”由立案庭组成专门的执行案件审查组织，是否需要移送司法警察局强制执行，由他们审查立案，并签发执行命令。司法警察局主要是执行各类案件，专司“强制执行权”。执行中的纠纷，比如第三人异议，案件是否中止、终结执行，被执行人（或案外人）是否需要决定逮捕（被执行人或案外人在执行程序中的行为已构成犯罪）由专门的执行裁判机构进行裁决，人员由法官组成。这样规定，就形成了一个完全意义的执行机构，并通过立法的形式将执行工作予以规范，使执行工作专业化、合理化和公正、公平、公开化。
    
    注：①②③参见2001年第三期《人民司法》，高执办著《国外执行机构概览》。
    ④⑤参见2001年第2期河南省政法管理干部学院学报张景文、刘青著《关于执行工作警务化的思考》。
    作者扶民：河南省光山县人民法院。电话：13507618878。邮编：465450