对农村土地承包经营权流转的制度性思考
[内容摘要] 农民增收问题是关系到我国实现全面建设小康社会的重大问题。农村土地承包经营权流转既有利于农村土地充分合理地利用开发,又有利于农村剩余劳动力的转移消化,盘活人力资源。从农民增收的角度切入, 分析农村土地承包经营权流转的现状和存在的问题, 及其原因, 并把它纳入整个社会发展的范畴进行考察,探索土地承包经营权流转顺利进行的制度性条件。也就是说, 必须认真实施《土地承包法》等法律规范, 打破现有的城乡二元格局, 给农民以“国民待遇”, 扫除农民就业、择业的制度性障碍, 从而最终促进农民增收, 顺利实现全面建设小康社会之目标。
[关键词] 土地流转 农民增收 制度性思考
我国国民经济发展已经驶上全面建设小康社会的快速轨道。但是, “没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化”。从国民经济发展的形势和趋势来看, 到2020年, 我国到底能否实现全面建设小康社会，实际上关键在农村。
“三农”问题的核心是农民问题。而农民问题的本质就是农村剩余劳动力转移, 农民增收问题。“三农”的一些基本问题长期存在而且未能得到有效解决, 且不断积压、纠结、变形, 导致农民收入状况相当一段时期内处于胶着状态, 使得城乡收入差距不断扩大, 成为日益制约我国社会全面、快速发展的瓶颈。
一
回顾建国五十多年的历史, 每一次对农民的“松绑”, 就是农村社会生产力的一次大解放。相应地, 也伴随着农民收入的增长。
1950年全国范围内土地改革, 在全国范围内废除封建土地所有制, 激发了全国农民的生产热情。与1949年相比, 1950年代各地粮食亩产稳步提高, 农业经济稳步发展。根据1953年农业统计资料证明, 全国大部分地区粮食亩产量超过了抗日战争以前的最高水平。[1]
在20世纪80年代初期, 实行家庭联产承包责任制, 农民从人民公社的桎梏中解放出来,获得有限的生产自主权, 极大地调动了生产积极性, 第一次解决了中国人的吃饭问题, 并且农民有了盈余, 有了现金积累。[2]
在20世纪80年代中期, 允许发展乡镇企业, 农民离土不离乡, 其创业积极性充分发挥出来, 第一次结束了新中国商品短缺的历史, 一部分地区和一部分农民也先富了起来。[3]
在1992年邓小平南巡讲话以后, 允许农民离土又离乡。有寻求发展机会能力的农民从土地上解放了出来。他们在全国范围内、几乎所有的领域寻求发展机会。这样, 一亿多农民异地就业。农民的非农业收入超过了农业收入。[4]
但是, 随着1997年“卖难”的出现,农民增产不增收。农民收入增长就开始陷入困境,特别是来自农业的收入在减少。城乡居民之间的收入差距日益拉大, 去年接近3:1。这是解放以来所没有过的。[5]
农民增收停滞不前的原因, 是多方面的。比如, 农民税费负担过重, 没有也不可能投入农业再生产; 农村人口基数过大, 调整农业产业结构困难; 广大农村以家庭为单位的小农经济经营形式, 难以适应市场化的趋势与要求; 农村劳动力过剩, 难以找到转移、消化方向;等等。但是, 有两个因素是不能回避的。
其一, 自20世纪80年代初实行的家庭联产承包责任制, 其本质上是小农经济形式, 对于进一步推进社会生产力的发展缺乏空间。但是, 就我国农村人多地少的现实而言, 对于大多数农民来说， 农村土地还承载着两大基本的社会功能, 即, 一是, 作为生产资料，承担着农民的就业功能。 目前大多数农民主要收入来源还是在土地上， 中西部地区种植业收入占60%。在没有比较稳定的非农就业之前，农民是不会轻易放弃土地的。二是, 土地作为农民的一种特殊财产，承担农村的社会保障功能。在我们现有的国力条件下，还不可能在农村建立像城市那样完善的社会保障体系，更不可能像许多欧美国家那样对农业补贴。土地是农民最基本的社会保障。包括对一些外出打工的农民，土地虽然不是其生存的唯一依靠，但仍是他的失业保险。所以, 这种小农经济形式在我国还将长期存在。我国广大地区这种农业生产方式与100年前相比, 并没有显著的变化。其特征是:以家庭为经营单位, 分散小地块经营; 管理水平低, 产品品种单一; 初级机械化, 几乎没有高科技手段; 后续加工简单粗放; 政府很少甚至没有补贴; 等等。因此,在美国, 一个劳动力可以养活98个本国人和34个外国人; 而在我国, 一个劳动力连自己在内大致养活7个人[6], 形成这样巨大的反差就毫不奇怪了。
其二, 与上述因素紧密相联系, 农村剩余劳动力难以找到转化的方向和出路。我国人多地少，农村人口又占大多数，这是一个基本国情。农村现有劳动力４.８亿，乡镇企业和进城打工转移了约１．８亿人。据测算，我国现有的农业资源可以容纳２亿劳动力就业。还有大约１亿多农村劳动力要找出路，这还不算每年要新增的８００万人。[7] ９亿农民中的大多数转移到非农就业，必然是一个长期的历史过程。不把农村剩余劳动力从土地上从农业中逐步转移出去，农民增收问题无异于画饼充饥。
因此, 要有效地实现农民增收,必须多渠道地转移农村剩余劳动力。一方面, 这有利于农村土地充分合理, 甚至带规模性地利用, 充分地发挥土地的潜能。另一方面, 有利于增加农民收入, 促进全面建设小康社会的顺利实现。按照我国现存的土地承包经营制度, 要转移农村劳动力, 势必涉及到农村土地承包经营权的流转。
二
如果从1985年,国家允许承包土地有偿转让算起, 我国农村出现土地承包经营权流转(后面简称为“土地流转”。)现象已经有18年的历史了。或是农民自发兴起, 或是地方政府因势利导, 土地流转出现了许多的形式, 概括起来, 主要有如下的几种类型。
一是, 土地对换。是指为了解决部分农户生产作业区相对分散、不便管理的问题, 享有土地承包经营权的农户为了便于耕作互换土地经营权的行为。这种互换行为对改变地块零碎，实现农户的土地集中连片具有直接意义。
二是, 自发流转。农户之间在亲戚朋友间委托代耕、代种或代收。
三是, 农户转包。是指承包户将其土地经营权在承包期内转包给新的承包人，仍由承包户对集体履行原承包合同规定的义务。这种情况多数是原承包户已有非农就业门路，不以土地为生，转让的是土地经营权，保留承包权，土地仍然作为他们的生活保障。
四是, 土地转让。是指土地承包者将未到期的土地承包经营权一次性转移给第三方，原承包合同解除，由村集体与第三方重新签订承包合同。
五是, 反租倒包。在签订了土地承包合同,承认农民土地承包经营权的基础上, 将其土地反租过来, 再租赁或承包给其他个人或单位, 形成规模经营。这一般都是由乡镇政府或村民委员会组织、协调。
六是, 拍卖租赁。这主要是针对“四荒”地而言。即由集体组织通过公开竞价拍卖方式,出租集体所有的荒山、荒滩的经营权。租赁期较长，是一种特殊的土地产权流转方式。使长期闲置的自然资源转化为生产性资产。
七是, 土地入股。指土地承包者将其拥有的土地承包经营权折股与其他生产要素结合，在自愿的基础上合股经营, 凭其所拥有的股权参与收益的分配并共同承担风险。
可以说, 对土地流转的探索和运用, 是我国广大农民继家庭联产承包责任制以来的又一个伟大创举。一方面, 土地流转动有利于农村土地的充分合理利用, 最大可能地推进农村社会生产力的进步和发展。另一方面, 土地流转有利于农村剩余劳动力从土地上脱离出来, 促进劳动力的自然流动, 盘活了农村人力资源。此外, 与上述两个方面相联系, 合理推进土地流转，有利于促进农村集体经济、农民专业合作经济、农业企业和农村其他经济的发展，为农业产业化经营创造条件，加快农村产业结构调整，促进城乡经济融合，是农民增收的重要条件和途径。
上述土地流转形式, 在不同的地区所占的比例或所起作用是不同的。
严格说来, 土地对换不是土地流转的形式。其实质不是真正意义上的流转。因为它不涉及土地承包经营权的使用权的转让, 而是农户在自愿、协商一致的基础上的土地承包经营权的使用权的互换。这种互换的前提是在于方便农户对土地使用、管理。
自发流转和农户转包和土地转让, 是土地流转的初级形式, 大部分是在农户之间自发进行，流转双方大多是亲戚、朋友或相互关系较好的，自行无偿转让或委托给本村农户，流转规模较小，特别是在劳动力输出规模较大的省份或地区, 外出打工的农民不想种地，很多流转是无偿的。
反租倒包、拍卖租赁和土地入股等, 是较为高级的土地流转形式。这为农业规模经营提供了可能空间, 也有利于充分发挥土地资源的潜能, 调整农业结构, 合理布局农业生产。
但是, 在土地流转过程中, 出现了一些令人忧思的现象。
１、土地流转程序不规范, 流转无契约约束，流转机制不健全。目前土地流转特别是以自发流转形式, 大多采取“口头协议”，没有通过流转合同或契约来规范流转双方的权利和义务关系，造成流转工作无序。
2、土地流转中承包者普遍存在短期行为。由于流转双方大多约定期限较短，承包者不肯对土地作较多投入，掠夺性经营，破坏地力，而且对水利设施没有妥善维护，生怕投入资金收不上来，造成损失。一些承包者不顾农民的根本利益，改变土地用途，将耕地硬化变成市场或企业的场房等，使耕地不能复耕，增加农民进行土地流转的风险；也有一些承包者由于经营不善，拖欠农民的土地流转补偿金，对土地流转产生了消极的影响，农民对此产生了疑虑，阻碍了土地流转的健康发展。
３、更为严重的是, 土地流转过程中, 权力强行介入, 无视农民的主体地位, 出现以行政方式推动现象, 普遍存在损害农民利益的做法。当前侵害农民土地流转权的现象主要表现为: 一是, 以权力剥夺了农民的自主决策权。二是, 以土地规模经营为借口，低价强行“租用”农户承包地。三是, 在土地流转过程中剥夺农民的主体地位, 侵夺农民在土地流转中应该获取的利益。四是,随意调整承包地，分出所谓“口粮田”、“机动田”，在本应分到各户的承包地中切出机动田，由村集体甚至村干部个人掌握，变相剥夺农户土地。据新华社2003年6月8日报道, 记者在苏、皖、豫等省调查中发现，一些农户在土地流转中,自主权受到了侵害。在利益驱使下，许多地方基层组织越俎代庖，操控土地流转，少数地方甚至动用了警力，逼着农民就范。[8]
三
土地流转本身, 毋庸讳言, 既有利于土地的充分合理利用, 发挥土地的内在潜能,又有利于农村剩余劳动力的转移, 盘活农村人力资源, 增加农民收入。而出现上述现象,其原因是错综复杂的。但是, 有两个因素是不容忽视的。
其一, 一些地方官员和地方政府本位主义严重, 或以地方“政绩”需要, 或从中渔利, 出现“权力寻租”现象, 置农民根本利益于不顾。一些地方政府在促进土地流转市场发育上鲜有作为, 但是藉此侵害农民利益的情况却时有发生。据测算, 改革开放以来, 通过低价征用农民的土地, 使农民遭受了2万亿的损失。这些资金足以建设起农村居民社会保障体系的框架。[9]
其二, 土地流转缺乏可操作的法律规范, 相关的政策法规不能适应土地流转纷繁复杂的实际。
1、在《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农业法》(以下简称为《农业法》)中, 对农村土地承包经营权和使用权规定得过于原则和笼统。在《中华人民共和国土地承包法》(以下简称为《土地承包法》)中, 虽然规定了土地流转的形式、原则、合同形式、违约责任以及法律责任等条款。但是, 我国农业地区发展不平衡, 土地流转的原因、形式和规模等诸多方面千差万别。因此, 它对土地流转的指引和规制可能会捉襟见肘, 甚至, 可能因为缺乏具体的实施细则和其他社会因素的影响, 对某些利益集团约束乏力而大打折扣。
2、许多地方缺乏土地流转的具体的可操作的实施办法, 还没有结合本地区实际, 制定出《土地承包法》的实施细则, 对土地流转双方的权利义务、利益补偿、流转价格、纠纷处理等方面还缺乏更进一步的规范。
比如, 在土地流转发展迅速的浙江省, 据浙江省农业部门不完全统计，到2001上半年，全省有150万户农户流转出土地经营权，流转面积达278万亩，占全省耕地总面积11.53%，比上年底增加了178万亩，增加178%。抽样调查显示，浙江省从事第一产业的农村劳动力已经下降到48.9%。[10]但是,浙江省只是由两办出台了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于积极有序地推进农村土地经营权流转的通知》(浙委办[2001]53号文)和《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于认真贯彻中发[2001]18号文件精神, 做好农户承包土地使用权流转工作的通知》(浙委办[2002]15号文)两个文件,除了对中央文件精神进行强调外, 对土地流转仅仅做了指导性的要求, 而不是以法律规范的形式进一步具体化, 使其更具有可操作性。
又如, 据统计资料显示,在四川省成都市, 土地流转的发生率近年来呈现逐步上升趋势。截至2002年4月，全市农村土地流转的面积66.6万亩。其中，耕地42.2万亩、“四荒地”16.0万亩、其他土地8.4万亩。[11] 但是, 新修订的《农业法》和《土地承包法》施行以来，成都市关于农村土地流转也还没有出台一套相应配套政策。
四
党的十六大报告指出,“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。” “坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。”因此, 要使土地流转协调、有序的进行, 就应该跳出“三农”的范围, 使之纳入更广泛的社会系统中来审视, 建立健全土地流转机制, 增强和提高政府的服务能力和水平, 为土地流转创建“绿色通道”。
一是, 加强和完善土地流转的法律规范。首先, 推进土地流转，要在坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的基础上, 必须按照“依法、自愿、有偿”的原则，尊重农民在土地流转中的主体地位, 切实保障农民土地权益。其次, 各个地方应该按照《土地承包法》的原则和要求, 结合本地区实际, 制订出土地流转的配套法律规范, 排除权力、利益集团在利益的诱导下肆意介入, 做到土地流转的法律规范既具有明确的可操作性, 又有利于土地流转依法进行, 保护农民的权利。其三, 进一步明确界定农民土地承包权的内容和性质, 使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权应是法律规范完善的方向，特别是应将处分权有条件地赋予农户。处分权的内容应当包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等。让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。这有利于减少现行土地产权关系中的不稳定因素，有利于增加国家对农民的产权保护, 有利于在稳定土地承包关系的同时, 促进农村土地流转，提高农地的利用效率。[13]
二是, 打破现有的城乡二元体制格局, 给农民以“国民待遇”,扫除农民就业、择业的制度性障碍。土地能否流转起来, 土地怎样才能顺利流转, 其前提性条件就是, 农村人口,特别是农村剩余劳动力(即“农民工”)能否顺利地离开土地, 能否在非农业领域自由地就业与择业。
多年来, 蔚为壮观的农民工潮让人深思。目前, 我国从农村流出的剩余劳动力已超过1.3亿, 其中四川、安徽、湖南、江西、河南、湖北等六个中西部农业大省流出人口占全国跨省流动人口的59.3% 。2001年,安徽省农村劳动力输出人数达到770万, 占全省农村总人口的1/6。外出务工总收入达到260多亿元, 几乎相当于在国家没有一分钱投入的情况下,770万安徽农民工在经济上“再造”了一个安徽！同样地,2001年, 湖南省外流动就业487万人, 通过邮寄方式以及在当地消费的务工收入达到300亿元; 四川省跨省输出劳动力560万人, 实现劳务收入400亿元。在贵州省,2000年已经有22个县的劳务收入汇款超过了本县当年的财政收入。[12]农民工进城务工, 不仅仅是增加了农民的收入。其积极意义正日益凸显: 这为土地流转创造了前提性条件; 这是推动农村经济结构和产业结构调整的重要力量, 是加速我国城镇化建设进程, 推进农村现代化的生力军, 是形成我国经济低成本国际竞争优势的重要组成部分。
但是, 诚如温家宝总理几次在讲到农民进城就业问题时, 都讲到农民很“顽强”。换句话说, 农民进城直到目前都面临着许许多多的“壁垒”。扫除这些“壁垒”,表面上是要保护农民工的合法权益, 消除他们在就业方面的不合理限制的问题, 实质上是着眼于整个社会的长远发展, 建设一个城乡一体的社会主义市场经济体制的问题。[14]因此, 首先, 统筹城乡经济社会发展,打破城乡二元格局,改革现行的户籍管理制度, 给农民以“国民待遇”,结束农民工的“边缘人”状态,在法律咨询、就业服务、医疗保健、居住条件、子女教育等方面保障他们的权益。今年,国务院出台的《关于进一步加强农村教育工作的决定》以及国务院办公厅转发的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》便是一个令人欣喜的信号。其次, 废除阻碍农民工进城务工的歧视性政策和不合理收费。比如, 许多城市以缓解就业压力,维护社会治安为名, 人为提高农民工就业的“门槛”;在有的城市, 农民工要办证交费,比如,暂住证、健康证、就业管理费、治安保护费,以及企业收取的保证金等等。这些都大大地增加了农民工的负担。其三, 要因势利导,做好对农民的服务,使之适应就业岗位对劳动力素质的要求。一方面,在农村,对劳动力进行基本的或专项技术培训,为他们进城务工做好素质准备;另一方面,在城市,探索多种途径和形式为农民工提供知识技能更新的机会,特别是对年轻人,不仅要进行实用技术培训,而且还应当适当地进行学历教育, 提高基础理论水平, 使之能适应新的就业岗位。[15]
只有扫除了制度性障碍,农村剩余劳动力离开土地, 在非农业领域自由地就业与择业, 农村剩余劳动力才有可能从土地上转移出来, 农村土地才可能流转起来,才能够顺利有序地流转。
三是, 增强和提高政府的服务能力与水平。从“农业、农村、农民”的三维视角而言,农业问题是一个产业、经济范畴的问题;农村问题是一个组织形式的问题;农民问题是人口基数大,人往哪里去的问题。而在农民增收缓慢的大背景下,这三个问题交织而日益凸显农村社会发展的两大矛盾:其一,较低的生产力水平与较高的社会发展需求之间的矛盾;其二,较高的社会发展需求与落后的政府管理模式之间的矛盾。
就转变政府职能与农村社会发展的关系来说, 政府特别是基层政府转变职能的当务之急就是调整政府的角色, 由掌握计划、命令大权的“管理人”变成“服务员”,变成农业企业和各类农民合作组织等发展壮大的“引导者”,增强和提高政府的服务能力与水平。就土地流转而言, 政府应该适应城乡经济发展的要求，建立完善土地流转服务体系。健康的农地市场，不仅需要适度的需求与供给，也需要相应完善的市场中介服务。为使土地流转信息更加畅通，促进农业开发项目与土地流转的结合，增进城乡经济的融合，可以依托政府的各级农经工作部门，建立农村土地信托网络，成立土地信托服务中心，构建土地信托服务体系。主要发挥四项功能：一是土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布。二是土地流转中的中介协调和指导签证。三是加强和规范土地流转合同管理。四是土地流转后的跟踪服务和纠纷调解。
我国农村人口基数大,农村人口的转移是一个相当长的历史过程。因此,在此过程中,应当以社会发展为中心,积极稳妥有序地推进土地流转,促进土地资源的充分合理利用,盘活农村人力资源,从而促进农民增收,顺利实现全面建设小康社会的目标。
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参考文献:
[1] 曹树基:《国家与农民的两次蜜月》,《读书》2002年第7期,第19页。
[2] 、[3]、[4]李昌平:《出路何在?——“三农”寻思录之二》,《读书》2003年第8期,第77页。
[5]《三农问题:必须突破胶着状态》,《瞭望•新闻周刊》2003年3月10日第10期,第12页。
[6]李从国:《“三农”:思危再思危》,《瞭望•新闻周刊》2003年8月11日第32期,第29页。
[7]韩长赋:《关于土地承包经营权流转的几点认识》,《求是》2003年4月12日。
[8]生民:《不能侵害农民土地流转权》,《南方都市报》2003年6月9日。
[9]林嵬、徐金平、史湘洲:《专题报道:农民增收路为何越走越难》, 《瞭望•新闻周刊》2003年1月20日第3期,第20页。
[10] www.aweb.com.cn(中国农网,2001年8月9日)
[11]《先锋》2003年第5期 (中国西部农业在线 www.cwaol.gov.cn)
[12]卢尧、宋斌等:《民工潮托起民工经济》, 《瞭望•新闻周刊》2003年1月27日第4期,第14—15页。
[13]陈锡文、韩俊:《如何推进农民土地使用权合理流转》,《中国经济时报》,2003年4月20日。
[14]《农民问题要从根上治——访陆学艺》,《读书》2003年第7期,第8页。
[15] 肖来青:《城市化,必须解放农民的“脚”》,《红旗文稿》(理论与争鸣)2003年第5期,第17页。
