对行政行为程序化管理的思考

摘要：仅仅要求行政人员“办正确的事”是远远不够的，还要要求行政人员“正确地办事”。因为“办正确的事”体现的是一个人的判断能力，而“正确地办事”体现的却是一个人的行为能力，这种行为能力就是执行程序的能力 ，按程序操作和依法行政的能力。只有构建“办正确的事”和“正确地办事”这两个双重支撑平台，才能使行政人员正确使用行政管理权，如果缺少其中的一个，必然导致滥用职权和徇私枉法。
    
    关键词： 依法行政；行政程序；行政行为
    
    依法行政，就是依照法律、法规和规章所提供的依据和规则，行使政权与政府的意志，对社会事务、公共利益进行管理、规范和约束的总称。依法行政必然导致肯定的法律评价，出现正确的法律后果。这是因为，依法行政必须同时具备两个前提条件：一是行政后果合法有效；二是行政程序合法正确。如果缺乏行政程序合法正确这一前提，就会导致行政行为的“虚假有效”，产生一定的负面影响和不良后果。现实生活里，大量的行政行为中存在着这样一种倾向，那就是对行政后果的合法有效，给予了充分的认可、关注和重视，而对行政程序的合法正确却在不同程度上存在轻视与淡化。其原因,一是没有规范、标准和实际的行政程序可供遵守执行；二是由于轻视和淡化程序，有些行政主体在实施行政管理的活动中，只注重结果，而不问过程。这就为行政行为的“虚假有效”大开了方便之门。
    所谓行政行为“虚假有效”，是指行政行为的后果合法有效，而行政程序却不合法正确，但从结果看却达到同等法律效力的效果的行政行为。例如：A、B二人同时申请许可证，有关部门按照规定的行政程序对A实行严格审验后才颁发许可证；而对B则是敷衍了事，放松要求，不按设定程序审核，结果使B靠弄虚作假轻松过关，也得到了许可证。这里，A、B二人的许可证具有同等的法律效力，而B的许可证就形成了“虚假有效”的法律效力。
    行政行为的“虚假有效”违背了公平原则，破坏了制衡稳定，导致了投机钻营，是正义所不允许的。但是，行政行为的“虚假有效”之所以一直存在，就在于它在程序上或者无规则可守，或者是规则制定不严密，再者是虽有明确规定而被轻视致使无人遵守。因此，我们认为：在实行依法行政过程中，要注意行政程序的建立和管理。这样才能有效地遏制“虚假有效”后果的出现。
    行政程序，就是国家行政机关、法律法规授权的组织在行使行政权力，实施行政管理和服务过程中，所必须遵守的方式、步骤、顺序和时限。超出或跨越规则，减少或增加步骤都有可能构成行政违法。程序，简单地说，就是开始的启动，排列的顺序，进行的步骤，实现的形式，操作的过程等由始至终地展现。使行政行为直观透明、标准、守时。使行政相对人能够看到整个运作的全过程。
    下面，我们提出对行政行为进行程序化管理的几点意见：
    一、与法律法规配套，设定单独的行政操作程序。
    行政行为要有行政程序的羁束，这样才规范、标准，便于操作。一方面它有利于行政主体的遵守，另一方面也有利于相对人的监督。目前，我国的法律已经规定了一些法定程序（如诉讼程序等）。但行政操作程序都散存于《条例》、《办法》、《规定》之中，操作起来、缝隙较大。这就相对地扩大了政府的权力，缩少了相对人的权利，也给规范程序带来了许多麻烦。例如，就一个城市的拆迁问题。是有关部门决定拆迁，就马上进行拆迁；还是预先通知后，再进行拆迁；拟或具体规定预先通知拆迁的时间期限，才可以实行拆迁。因为拆迁牵动着相对人的切身利益，在规定的通知时间内，相对人可以减少投入，避免损失。这样就出现了两个法律后果，而不是一个法律后果。即：相对人在通知期内不再进行新的投资，从而保护了相对人的利益；行政人如果在通知期内强行实施拆迁就属于违法行政行为。因此，设定行政程序，包括设定程序的起点和区间等，是正确行使行政行为的前提。
    目前，我国很多地方性法规和政府规章，都没有配套的单独程序，这就在行政行为中形成了粗线条，大框架的程序规范，增大了操作的任意性、随便性和易变性。例如某市地方性法规《X X市城市规划管理条例》第六章、第三十九条第二款规定：“临时建设工程使用期限不超过两年。确需延期使用的应提前一个月申请办理延期手续，使用期满或虽未期满但城市建设需要时，建设单位或个人必须负责拆除。建设单位或个人在规定期限内拆除的，城市规划行政主管部门应退还按期拆除保证金”。这里，“在规定期限内”就具有较大缝隙：1、它可以是行政主管部门根据自己的需要而规定的期限；2、它可以是行政主管部门与行政相对人进行协商确定的期限；3、它可以有一个统一的、标准的期限规定。我们认为，为了限制政府手中的权力，保护相对人的利益，应当有一个统一的、标准的时间规定，而不能留有缝隙使得行政主管部门根据自身需要而随意决定。另一方面随着普法教育的进行，公民的法律意识已普遍提高，公民对行政程序合法性的要求愈来愈强烈，加大行政程序的设定力度已迫在眉捷。
    二、行政行为要按行政程序规范运行。
    依法行政，不但要在遵纪守法中行政，而且还要在法定程序和规则中行政。如果没有程序限制，或者不按程序运作，那就有可能形成“虚假有效”，严重侵害广大人民群众的利益。这种事例不胜枚举。例如某市2002年民用电价调整，按照《中华人民共和国价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格，公益性服务价格，自然垄断经营的商品价格等政府指导价，政府定价应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”民用电有如下特点：1、是关系群众切身利益的公用事业；2、属专业垄断的自然垄断经营范畴；3、是一种商品，它符合第23条规定的特征要件。然而，某市民用电价由原来的0.41元上调至0.50元，却没有看到市政府价格主管部门征求消费者意见和经营者意见，也没有听到征求有关方面的意见，更没有见到公开听证会。这就为垄断经营者大开了方便之门。价格主管部门这种放任垄断经营者随意调整民用电价格的行政行为，无疑是放弃了人民授予的权力，放弃了政府应有的职能。这里，垄断经营者不按行政程序进行运作的结果，使民用电价格的调整形成了“虚假有效”的事实，这种“有效”把公民自然放置于义务主体之中，是一种行政侵权。而政府有关部门听任、放纵，导致垄断经营者侵权行为的发生则是渎职，是一种行政不作为。
    依法行政，就是要在法律规定的区间内实施行政行为，而不得超越或跨越法律规定的区间，如果超越或跨越这个区间，将构成行政越权，导致行政行为无效。然而，由于政府行政行为具有强制性及监督部门的软弱无力，加之公民的维权争利意识淡漠，导致种种越权行政情况时有发生。例如，2003年5月31日，《 X X日报》第一版，在显要位置刊载《本市供水价格改革及调整方案确定》，基本水价每立方米由0.90元调整为1.20元。这篇报道提出调整水价的依据是：“经市政府常务会议研究并报省计委批准”。市政府这一行政行为至少有三点违规之处：1、没有依据宪法，向市人大提请审议。2、没有依据价格法进行听证。3、没有按程序和惯例向公民征求意见。该行为显然是一种越权行为，它做出的决定也应是无效。但是，这一决定公布后，市人大没有提出任何异议，市物价部门也没有争议，广大市民更没有反对。这就为政府的越权行政提供了方便，使政府行为失去应有的监督和控制，而且具有应有的法律效力，这就是“虚假有效”。我们认为，无论是水价的调整，还是电价的调整，都应按法定程序进行，这样才能保证做出科学决策，使行政管理由低级形态进入高级形态。
    行政行为按行政程序运作不仅包括使用程序，而且还包括运用程序对行政程序以外的其他程序进行监督，以保护行政相对人的合法权益不受侵害，因为政府的行为就在于“执政为民”。然而，在对行政程序以外的其他程序的监督上更加苍白无力，例如，X X股份有限公司下岗再就业女英杰X X X，艰辛创办X X幼儿园创造了再就业的奇迹。但我们在宣传她的先进事迹材料中，却看到：“她昨天还在正常上班，第二天到厂里上班时却被通知下岗了”。通知下岗，虽然是一种企业行为，但这种行为也应当受到行政程序的监督，因为企业的这种行为明显违反了《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）中的有关规定。在我国《劳动法》中，关于用人单位可以解除劳动合同的规定共有第二十四、第二十五、第二十六、第二十七等四条，该女工非处于试用期的职工，无违规违法行为，也非不能胜任工作，企业未经同当事人协商一致，显然不适用于上述前三条，剩下的第二十七条则明文规定：“用人单位……生产经营状况发生严重困难，确需裁减人员的，应当提前三十日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见，经向劳动行政部门报告后，可以裁减人员。”在这一条中，《劳动法》设定了一个程序，即用人单位确需裁减人员时，1、必须提前30日向工会或者全体职工说明情况；2、要听取工会或者职工的意见；3、必须向劳动部门报告。然而X X股份有限公司在处理该女工下岗问题上，根本没有按照《劳动法》设定的程序运作，也未与当事人协商就擅自决定通知当事人下岗，这不仅严重侵犯了该女工的合法权益，从程序上讲也是违法的。但是我们看出政府宣传部门在大力宣传下岗再就业女英杰事迹时，注重的只是对下岗女工创造再就业辉煌的宣传，却明显忽略了该公司对职工合法权益的严重侵犯，也未言及如何对职工合法权益进行有效保护。在这个案例中，企业明目张胆地违背《劳动法》的有关规定，下岗女工对企业侵犯自身合法权益行为的逆来顺受，宣传部门对侵权行为的视若不见，三者的同时出现决非巧合，这恰恰反映出整个社会在对程序监督这个问题上的淡化与漠视程度。
    三、对行政程序实行严格管理与监督。
    行政程序是实施行政行为的轨道和编组站。行政程序的轨迹与排列、组合，展示了行政行为的全过程。离开行政程序，行政行为将是一匹脱疆之马，使政府的权力无限扩大，容易形成滥用职权和徇私枉法，还容易在公民心中造成硬伤害，直接影响公民的遵纪守法和诚实信用。因此，在依法行政中，不但要对行政行为进行管理和监督，而且还要对行政程序进行管理和监督，这样才能达到依法行政的目的，对行政程序的监督和管理，主要注意以下几个方面：
    1、对整个程序的全过程进行管理和监督。程序存在于过程之中，过程是程序的表现形式，对过程管理和监督得好，程序在展开中就不能混淆、简化和倒置。例如《中华人民共和国行政复议法》第24条规定：“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或个人收集证据。”但是，由于我们程序的管理和监督不严，又由于被申请人处于行政主体和执法主体的地位，有些行政部门往往在申请人提出复议申请后，才发现自己的行政行为有漏洞，有不足，就在复议过程中进行取证。这说明两个问题：①行政主体在行使行政行为时没有严格地执行程序，导致行政行为的缺陷和不足，管理和监督人对这个程序无法管理和监督，使这种缺陷和不足在操作过程中发生。②行政主体为了取得复议的价值取向，违背复议程序，在复议过程中，补充收集证据，相对人却无法进行有效的管理和监督，以上问题正好说明了遵守程序和程序管理与监督的必要性及重要性。
    2、对程序的关节点进行重点管理和监督。关节点是程序的关键步骤，是行政行为发生质变的主要阶段。加强对关节点的管理和监督，一能使行政行为正确行使，二能使行政行为不再违法行使。在行政程序中，一般至少要有一至二个关节点，只要把握好这一两个关节点，一般情况下就能保障行政行为的正确实施和合法进行。例如《中华人民共和国行政处罚法》第40条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。 《中华人民共和国民事诉讼法》第七章第79条规定了民事诉讼法的有关规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接受诉讼文书的，送达者应邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所即视为送达。” 这就是说，当行政处罚决定书签发之后，在七日内未向当事人送达，超过七日后再送达，就是违背程序，就构成违法行政。送达，在这一过程中就是程序的关节点，要引起高度的重视，并且要从严把握。
    3、对行政人员的管理和监督。行政行为是由行政人员来操作实施的，行政人员的素质高、水平高、业务技能强，就有可能避免程序上的偏差和失误，反之，则可能加大这种偏差和失误。因此对行政人员的管理和监督也同样重要，行政人员必须忠于国家、忠于政府、忠于职守，维护政府的形象，严格遵守行政程序，必须在行政程序内进行操作和运作，必须有精通的业务能力和精湛的专业知识。过去，我们仅仅要求行政人员“办正确的事”，现在还要要求行政人员“正确地办事”。因为“办正确的事”体现的是一个人的判断能力，而“正确地办事”体现的却是一个人的行为能力，这种行为能力就是执行程序，按程序操作和依法行政的能力。只有构建“办正确的事”和“正确地办事”这两个双重支撑平台，才能使行政人员正确使用自由裁量权，如果缺少其中的一个，必然导致滥用职权和徇私枉法。
    依法行政，就是使行政行为合法有效，行政程序合法正确，只有这样才能达到依法治市的目的，建立良好而规范的行政环境，使政府行为沿着规范、标准和健康的道路发展。
    
    参考书目：
    ①《中华人民共和国行政法》
    ②《中华人民共和国行政诉讼法》
    ③《中华人民共和国民事诉讼法》
    ④《中华人民共和国行政处罚法》
    ⑤《中华人民共和国行政复议法》
    ⑥《中华人民共和国价格法》
    
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    作者简介：杨孟克（1956—），男，河南洛阳人，中共洛阳市委党校教育长，副教授
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