检察机关提起和参与民事行政诉讼若干问题探讨

内容提要：检察机关提起和参与民事行政诉讼是其全面履行宪法赋予的法律监督职能的必然要求，是社会现实与司法实践的迫切需要，是世界一些国家的通行做法。但我国现行法律对此规定有缺陷。本文就完善我国检察机关提起和参与民事行政诉讼的必要性、紧迫性及内容、方式等进行了初步分析和探讨。
    关 键 词：检察机关 民事行政诉讼
    作者简介:杨红岩,男,法律本科,卢氏县人民检察院党组书记、检察长；
     李当军，男，法律本科，卢氏县人民检察院民行科干警。
    
    一、我国现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》关于检察机关提起和参与民事行政诉讼的立法缺陷>我国宪法规定检察机关是国家法律监督机关，监督法律的实施是人民检察院的职责，人民检察院对民事行政诉讼实行法律监督的目的就是监督民事行政审判活动依法进行，保护国家、集体、公民的合法权益不受侵犯，保障国家法律在民事行政诉讼中的统一、正确实施。检察机关对民事行政法律实施的监督主要是通过对民事行政诉讼活动进行监督来实现的，只有充分重视对民事法律以及行政法律实施的监督，才能全面完成宪法规定的任务，才能充分发挥检察机关在国家政治经济生活中的作用。
    
    现行《民事诉讼法》第十四条和《行政诉讼法》第十条规定，人民检察院有权对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督。但是，综观这两部法律，只有《民事诉讼法》第一百八十五条和《行政诉讼法》第六十四条对检察机关对民事行政审判活动和诉讼活动实行监督作了规定，即人民检察院对人民法院已经生效的判决、裁定发现违反法律、法规或者符合法定情形的有权按照审判监督程序提出抗诉，即所谓的“事后监督”。而对判决、裁定之前的审判活动和诉讼行为的法律监督却无明文规定。但实践表明：一是在判决、裁定生效之前的整个诉讼过程中审判机关发生的各种违反法定诉讼程序的行为，诸如不依法受理案件，未依法保障当事人诉讼权利，违反回避制度，违反法定审理期限等，在判决、裁定生效后进行监督，无法得到及时纠正。二是往往在检察机关根据当事人申诉，或者发现已生效判决、裁定确有错误，提出抗诉时，法院的执行程序已经开始，甚至已执行完毕，损失已经造成，甚至有的已无法挽回。所以，仅仅局限于对已生效判决、裁定的审查，不参加到诉讼中去，检察机关无法发现和纠正诉讼过程中审判机关存在的违法问题，更不能对诉讼活动实行全面及时有效的监督。
    
    二、检察机关提起和参与民事行政诉讼是我国社会现实与司法实践的迫切需要
    1、建立和完善社会主义市场经济体制的需要。当前我国正处于经济体制改革的过程中，社会主义市场经济逐步建立，各种新的经济现象和经济行为不断出现，日益复杂，民事行政诉讼活动也随之增多。市场经济是法制经济，市场经济要求民事、经济活动法制化、制度化、规范化，迫切需要检察机关加强对民事行政诉讼活动的监督，保证民事行政审判活动依法进行。世界上多数国家的司法实践表明提起和参与诉讼是加强法律监督的最有效的手段之一，它可以通过检察机关对审判机关的审判活动和诉讼行为实施法律监督，有效地保障案件的依法审理，保证法律的正确实施，推进市场经济的建立和发展。
    
    2、维护国家和社会公众利益的需要。由于种种原因，当前日益增多的国家和社会公众利益遭受损害的行为得不到有效的司法保护。一是国家利益、集体利益遭受不法侵害而无人行使诉权。二是在实际生活中，存在着一些公民权益受到侵害后不知起诉或者无力起诉的情形。对此，尽管法律规定有关机关、社会团体、企业、事业单位支持受损害单位和个人向人民法院起诉加以解决，但从实际情况看，由于种种原因，并未收到预期效果。一些地方的检察机关为使国家利益、社会公共利益，以及公民的合法权益获得司法保护，尝试着采取提起民事诉讼的方式予以挽救和制止，收到了良好的效果。笔者认为立法机关应对检察机关对这些案件提起诉讼予以明确和规定。
    
    3、进一步加强审判活动监督的需要。当前审判人员执法不严、裁判不公的问题的产生，一方面是由于审判人员自身素质的原因，如业务水平不高，责任心不强等。另一方面腐败现象也在侵袭着审判人员，有些审判人员在钱和利的诱惑下办人情案、关系案，甚至明目张胆地搞钱权交易。在审判活动中还存在着地方保护主义等等。以上这些问题的解决单靠审判人员的自我约束和法院内部的监督机制，远远不足以保证审判人员的清正廉明和审判权的公正行使。对此，笔者认为必须强化外部监督机制，以权力制约权力。因此，负有法律监督职权的检察机关必须通过参与诉讼的方式，对法院的审判活动实行监督。
    
    三、检察机关提起和参与民事行政诉讼的内容和方式
    检察机关提起和参与民事行政诉讼是世界上多数国家的通行做法，我国建国初期的立法也对此予以了肯定。笔者对我国检察机关提起和参与民事行政诉讼的内容和方式建议如下：
    （一）关于提起诉讼
    检察机关是基于其法律监督权而提起诉讼的，检察机关的地位始终是法律监督者。因此，检察机关的诉权不是完整意义的诉权，它仅是形式诉权，包括原告的起诉权和被告的应诉权，它不承担实体上的法律后果，被告也不得向检察机关提出反诉。
    
    检察机关是国家的法律监督机关，它行使的起诉权也是监督权的一种形式，监督可以通过起诉来实现。检察机关只有被赋予提起诉讼的权利，才能更全面的履行其监督职能。在一定条件下，检察机关可以提起民事行政诉讼，一般应是有影响的涉及国家、集体或公众利益的案件。
    （二）参与诉讼
    参与诉讼指人民检察院以国家法律监督者的身份参与到已经提起的民事行政诉讼中去，对人民法院的审判活动和诉讼参与人的诉讼活动是否合法进行监督。
    检察机关参与诉讼可以不受案件性质的限制，根据案件的需要作出决定，并且可以在诉讼的任何阶段参与进去。
    参与诉讼一般应包括：
    1、立案监督。即人民检察院对人民法院民事行政案件的受理和立案活动是否合法进行监督。对于依法应当受理而不受理，不应该受理而受理的案件，通知人民法院予以纠正。人民法院应将立案审理、不予受理、驳回起诉的案件文书，送检察机关备案审查。
    
    2、庭审活动监督。检察机关只有参加了全部审判活动，才能全面了解情况，明辨是非，才能对人民法院的审判活动是否合法，审判人员是否有违法行为等进行监督。因此，人民法院在开庭前应及时通知同级人民检察院，由检察机关决定是否需要派员出庭。
    
    3、执行监督。执行是审判结果得以实践的重要手段，人民检察院在民事行政执行监督过程中，应采取下列监督方式：
    
    （1）提起执行程序。检察机关在执行义务人无故拒不履行义务，而执行权利人没有或者不能提出申请执行，人们法院若不强迫执行，执行权利人就无法生活、工作、学习，或者会给国家、集体、公民造成严重损失的情况下，由人民检察院提请人民法院开始执行程序。
    
    （2）参与执行。检察机关参与到已经开始的执行程序中去，是人民检察院对民事行政执行活动进行法律监督的主要方式，一般应在当事人要求或法院邀请的情况下参加，在参与执行过程中，对不当行为及时制止，对发现的问提及时发出检察建议。
    
     4、抗诉。包括上诉程序的抗诉和审判监督程序的抗诉。
     （1）上诉程序的抗诉。检察院在人民法院作出一审判决后，在未发生法律效力前，发现人民法院的判决、裁定违反法律规定时，有权依上诉程序要求上一级人民法院进行审理。从法律监督的实际效果上看，上诉程序的抗诉比审判监督程序的抗诉更重要，更具有实际意义，它能有效的防止错案，提高办案质量。
    （2）审判监督程序的抗诉。检察机关发现已经发生法律效力的判决、裁定、调解书确有错误，可要求人民法院再次审理。《民事诉讼法》第一百八十五条对人民检察院按照审判监督程序提出抗诉做出较为具体的规定，但没有将调解案件列入监督范围。调解原则贯穿民事诉讼过程的始终，是我国民事诉讼的一项重要原则。检察机关应该对人民法院这部分工作进行监督，应将已送达生效的调解书列为审判监督程序的范围。
    
    5、再审监督。人民法院根据审判监督程序，对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书进行再审时，人民检察院可派员出席法庭，对再审活动进行监督。