试论舆论监督
"权力不受制约则必然产生腐败，欲防止腐败必须以权力来制约权力。"资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠的这一著名论断，历经二百多年风雨的检验，愈发显示出其人类理性认识的光辉。正是基于对这一真理的认同，世界上凡是主张走民主与法治之道的国家，无不在努力探索建立和完善权力的制约机制，以寻求国家权力的行使者( 统治阶级)与国家权力本位者(普通民众)之间的最佳平衡,进而达到防止为政者对国家权力的滥用, 保障人民在法制的轨道中充分享有最大限度的民主与自由,维护社会长治久安的统治目的。 舆论监督作为权力制约机制中不可缺少、不可替代的重要一环，从它诞生的那天开始，就因其能够直接反映民众的心声和鞭笞权力滥用者的无情与迅及而历来倍受开明政治家的青睐与推崇。美国《独立宣言》起草者杰佛逊就说过一句不无夸大的话："如果让我在政府与报纸之间作出选择，我宁可不要政府而选择报纸。"以江泽民同志为核心的中共第三代领导集体十分重视舆论监督工作。江泽民同志视察人民日报社时特别指出："对消极腐败现象也要进行批评和揭露，发挥舆论监督作用。"李鹏和朱容基同志在视察中央电视台时， 还分别专门为《焦点访谈》题词，对《焦点访谈》节目的舆论监督工作作了极高的评价。可以毫不夸张地说：没有舆论监督便没有真正的民主，没有舆论监督就没有清明的政治。然而，舆论监督既然是以一种权力制约另一种权力，其本身也是一把双刃剑。一方面，恰当运用这种权力，对国家权力的正当行使能够起到监视与督促作用；另一方面，滥用或不当使用这种权力，又能对国家权力的正常运转起到干扰和破坏的消极作用。因此，正确认识舆论监督在国家政治生活中的地位和作用，准确把握舆论监督的运作规律，对于我们正确运用舆论监督的武器，防止和消除腐败现象，推动国家权力的正常行使，将起到积极作用。本文试图就舆论监督问题略作探讨。
一、舆论监督概念的理解
何谓舆论监督？顾名思义，就是通过舆论进行监督。广义上的"舆论"指的是"群众的言论"或"大众的议论"，而我们目前所谈及的舆论监督中的"舆论"实际上是狭义的，即新闻舆论。也就是说这里所谓的"舆论"不是指民众的口头言论，而是特指由新闻工作者采编的，并通过大众传媒(报纸、广播、电视等信息载体)向世人发布的有关国家政治生活方方面面的报道与评论。其内容不仅包括对事实的客观报道，而且还应包括建立在事实报道基础上的评论与批判。当然这种评判的水平如何，系决定于以下几个方面因素：一是基于新闻工作者自身的知识水平与理解能力；二是根据新闻工作者对客观事实的掌握程度；三是依赖于新闻工作者和新闻机构"自负其责"的责任感。那种认为舆论监督中"舆论"仅是对客观事实的报道，而不能加以评论的所谓"将报道与评论分开"的认识，是失之偏颇的。因为只有事实记载，没有评论分析报道，很显然难以发挥出舆论对权力行使者的职务活动应有的"察看与督促"作用。从某种意义上来说，监督也是"批评"，而新闻批评的重要表现形式即是评论。当然这些评论观点因受上述因素影响，可能是正确的，也可能是谬误的，但必须允许新闻工作者就某一事实发表看法和意见。借助西方一句名言："我不同意你的观点，但我坚决维护你发表意见的权利。"问题是，这种评论意见是否被采纳，多大程度上被采纳，则必须由权力行使者依照事实与法律来作理性的选择，而不是凭感情或压力来一味拒绝或迁就舆论。笔者认为，就舆论监督中的"舆论"作用而言，事实报道只是基础，而评论才是监督的核心和精华。因为只有评论，才能使民众和当政者对舆论监督的目的和指向有更明确的理解，也只有评论，才能使民众特别是当政者对所报道的事实作进一步的关注，从而达到启动行政、司法和立法监督程序运转的目的。而舆论监督恰恰需要上述监督机制的运作，其预期目的才能最终实现(关于两者关系,下文将详述─>─笔者注)。基于上述认识， 笔者试图给舆论监督下这样一个定义：所谓的舆论监督，就是指新闻工作者通过新闻报道和评论的手段，对国家权力行使者的职权活动进行的监督与制约。
二、舆论监督的特征研究
就国家权力的监督制约机制而言，不同政体的国家有不同的监督体制和运作方法。就我国目前的监督机制而言，从监督主体上区别可分为如下几类：(1)党委监督(2)行政监督(3)司法监督(4)立法监督(5)政协监督(6)舆论监督(7)群众监督。各类监督机制之间既相互联系，又具有其自身不同的特点。笔者认为，舆论监督具有如下特征：
1、监督主体的特殊性。所谓的特殊性，又称"单一性"，是指行使舆论监督权的主体只能是具有特殊身份的群体。而这个特殊的群体，就是广大的新闻工作者或新闻机构。笔者之所以作出这样的判断是基于以下几点理由。其一，舆论监督的内容( 包括文字稿件和图像报道)均系新闻工作者根据新闻机构的委派采写编辑而成。 即使是群众直接投诉的问题，广泛传播之前也还得依赖于新闻工作者整理和编辑，并以新闻机构的名义配发评论。其二，新闻工作者长期从事新闻工作的阅历培养了其对社会问题的洞察力与敏锐力，舆论监督只能由这些具备特殊素质的人才能胜任。其三，舆论监督所依赖的传播载体(报纸、广播、电视等),依法只能由新闻机构才能享有。 普通民众显然不具备上述条件,其对某一政务行为的反应和议论,只能归结为群众监督,而不能成为舆论监督的主体。
2、舆论监督对象的特定性。
舆论监督既然是权力制约机制中的一个组成部分。那末，它所监督的对象必然只能是国家权力( 立法、行政、司法)的行使者,因为只有掌握国家权力的人才可能发生对国家权力的滥用。而新闻报道中对普通公民的违法违纪事件的揭露，只能算是一般意义上的控告、检举行为，而不是舆论监督的题中应有之义。
3、舆论监督内容的针对性。
所谓内容的针对性包括两层涵义。其一，所报道和评述的内容应是国家政权机关的职权活动，非权力活动的一般性新闻事件报道不是舆论监督。这是新闻报道中新闻功能与舆论监督功能的本质区别。其二，舆论内容的重点应着眼于对权力滥用的预防和揭露上。这里的"滥用"，既包括逾越法定职权的积极作为，也包括不履行法定职责的消极不作为。对政务活动的一般性宣传报道不是舆论监督，而只能是新闻报道中的新闻功能的体现。
4、舆论监督结果的非强制性。
舆论监督虽然在权力制约机制中有着其不可替代性，但与立法、司法和行政监督相比，仍然有着本质区别，其中最主要的区别在于，舆论监督所期望的结果并没有国家强制力保证其实现。舆论监督要想实现其预期目的，只有引起前述三类监督的运作才能实现。而立法、司法、行政监督则能够直接依靠自身的运作直接实现其监督目的。如立法监督，可以通过对权力滥用者职务的罢免，司法监督可以通过对案件的改判，行政监督通过对腐败官员的撤换或处分来直接实现其监督目的，而舆论监督显然不具有这样强制威力。这种区别，实际上是由这些监督机制在国家宪法中的地位所决定的。因此，我们说舆论监督只能是立法、行政、司法监督的前奏，而不能必然引起更不代替这些监督道理即在于此。明确舆论监督这一特征，对于我们正常发挥舆论监督作用，防止舆论监督运行过程中的越俎代疱的现象发生具有重要意义。
三、舆论监督的运作条件分析
与其他权力制约机制一样，舆论监督同样是民主政治产物，离开政治民主，舆论监督无从谈起。中国几千年封建、专制社会下，就根本没有舆论监督，有的只是对舆论的钳制。"文化大革命"十年间，也根本没有什么舆论监督，一句对现状不满的言论即被打为"现行反革命"的事例不胜枚举。舆论监督能够在中国大地上生根并愈来愈被人们重视，其功劳归结于二十年来改革开放带来的社会主义民主与法制建设的大发展。笔者认为，舆论监督机制能够正常运行并发挥其应有作用，必须具有如下前提条件：
1、政务公开。
舆论监督既然是通过对国家权力活动的公开报道和评述手段，而对权力行使者进行监督的，那么新闻工作者首先必须具备对国家权力活动的知情权。如果新闻工作者对国家的权力活动都不能知晓，何谈报道和评论？因此，政务公开(含行政、司法、立法机关职权活动公开),应当是舆论监督的首要条件。然而，要真正实现政务公开，其困难显而易见。这不仅需要当政者观念的转变，而且也需要有普通民众成熟心理素质的配合。可喜的是，近年来，这两方面的条件均有所改善，政务活动公开性与透明度均是新中国历史上前所未有的。这从一个侧面反映了第三代领导集体进一步加强社会主义民主建设的决心。但我们也必须清醒地看到，任何一种社会进步，必须都是循序渐进，而不可能一蹴而就。超越时代发展和国情状况的政务公开，不仅不现实而且还会带来某些灾难性的后果。以笔者熟悉的司法领域而言，美国的刑事案件审判，新闻界对案件裁判结果的报道，不仅能报道出陪审团中对案件最后处理持支持态度的陪审员及其观点，而且还允许对反对该处理意见的陪审团成员及其观点作如实报道。如果照搬美国的做法，在中国将法院合议庭成员各人的观点公布与众，则很可能引起当事人的亲属对支持不利于自己处理结果的法官人身攻击。因为中国法官与美国法官相比，无论是公民对法官的崇信度还是国家对法官的人身保护措施，均不可同日而语。因此，笔者这里所说的政务公开只能是我国国情实际状况允许范围内的最大限度公开，而不是背离现实的所谓理想化的公开。
2、新闻自由。所谓的新闻自由，包括两个层次的涵义。
一是指新闻工作者采访的自由；二是指新闻工作者发表观点的自由。这同样是舆论监督工作必不可少的前提条件。因为没有采访自由，新闻记者无从获知政务活动真实详细的情况，也就无从对权力行使过程中是否合法进行监督。同样，没有新闻工作者就某一政务活动事实发表意见和看法的自由，新闻评论就不可能产生，新闻的舆论监督功能也就无法发挥。当然，与任何一种自由一样，新闻自由同样也不是没有限制的，不受限制与不受约束的自由现在不会有，将来恐怕也难以见到。就采访自由而言，涉及国家机密(甚至某些商业机密)和涉及国家安全的政务事宜显然不能被采访，某些特别敏感的问题在特定时间阶段，其采访的自由度也应受到适度限制。就评论而言，记者对某一政务活动的是非评论也不应该是随心所欲的，而是依据法律与政策的规定来作评价。如果背离法律的轨道，凭记者个人的好恶来对某一政务活动评头评足，必然违背了舆论监督的初衷。必须明白，舆论监督的最终目的是促使国家权力依法正当运转，而不是依照记者个人的意愿来运行。新闻自由永远只能是在遵循法律轨道上的自由，不受法律限制和约束的自由是无政府的言论，在任何一种社会制度下，都必然行不通。
3、舆论监督主体相对独立。
监督工作自身规律要求监督者与被监督者之间地位应相对独立，不存在受制的隶属关系，否则这种监督职能将是有限的、不彻底的，或者说是难以奏效的。舆论监督同样如此。就舆论监督而言，监督主体的相对独立应包括两个层面含义。一是从监督主体内部而言，新闻机构与新闻机构之间应相对独立，不应存在隶属关系。新闻记者在具体完成某一事件采访工作中也应有独立的自主权，甚至对某一事实发表的评论也应是其本人对法律和政策的理解，而不应受新闻机构观点的左右。其二，就舆论监督主体与外部关系而言，新闻机构与国家机构之间更不应该存在隶属关系，新闻机构的法人主体应处于一种超然和独立的地位。笔者之所以提出这个问题，主要是基于对新闻活动规律的尊重和我国目前新闻机构新闻职能与行政职能不分、官方色彩过于明显的现状来考虑的。首先从新闻机构的内部关系来看，世界上恐怕很少有哪个国家象我国这样按行政级别将新闻机构划分为中央级、省级、市(县)级。国外新闻机构大多只有权威机构与一般新闻机构的区别，而权威新闻机构的权威的树立是依靠其自身新闻工作的成绩来取得的，并不是靠行政手段来赋予的。新闻机构内部类似行政级别的建制存在，必然容易导致在舆论上的"众口一词"凡是受中央级新闻单位表扬的，舆论界便一致褒奖有加；凡是受中央级新闻单位批评曝光的，又异口同声"口诛笔伐"，甚而夸张为"不杀不足以平民愤"。这种舆论上的"众口一词"后果，不仅不利于民众对某一事实的全面了解，更不利于当政者对新闻事件的客观评价，从而极易使当事者处于受到不客观、不公正的处理境地。其次，从舆论监督主体的外部关系来看，我国新闻机构过分受制于权力机构甚而成为其下属职能部门的现象实在十分普遍。这种过分依附于国家权力舆论监督活动，则显然容易出现这样两种情况，一是本应予以曝光鞭笞的行为，因长官意志和个人好恶，而不能予以曝光；二是本是政务工作中平常失误的问题，因长官的默许与认可，而被媒体极力炒作，被批评者因此而受到超乎法律与政策规定的严厉处理。加之我国目前新闻机构在舆论监督的运作上，均是"眼睛向下"的监督，更助长了这种态势的发展。据笔者观察，近年来，凡是被中央级新闻单位曝光批评的，无不受到较为严厉处理。这里姑且不论有些报道本身是否有失偏颇(如轰动一时的"夹江打假事件"), 仅就每有舆论批评就必有行政司法处理随后做法而言,本身就是不正常的。 因为前文已述，舆论监督只能是行政司法监督等权威监督的前奏，而不能必然引起权威监督。试想，如果每一篇新闻报道均能迅速收到其所期待结果，民众自然会把对法律的应有期待转移到对新闻舆论的期望上。而在普遍性"眼睛向下"的舆论监督环境中，民众看重新闻舆论的动机又恰恰是着眼于新闻报道能够较迅速地引起上级行政长官注意这点上。这种环境中，与其说民众重视舆论监督，还不如说是民众对舆论背后的长官权力看中，长期以往，势必会形成舆论监督表象掩盖下的人治结果，这显然与舆论监督所推崇的法治宗旨背道而驰。因此，将舆论监督功能与国家行政职能彻底分开，新闻机构相对独立运作实在十分必要。
这里需要申明的是，笔者主张舆论监督主体相对独立，并不是说新闻机构可以摆脱国家政权的干预。问题的是如何干预( 以何种形式干预),在哪些方面进行干预。这里不妨借鉴我国司法领域的律师制度来加以说明。各律师事务所之间并不存在隶属关系，甚至律师就案件发表的意见也不受所在机构的律师事务所制约。然而我国律师制度建立和实施以来，并未见哪起案件仅因律师的言论就办成了冤假错案。律师制度之所以能够成功实行，是因为其得益于以下几方面因素：一是律师的言论是依照事实和法律的规定来发表。二是律师自身活动受到法律和从业准则的约束。三是所发表意见的采纳权掌握在法官的手中。新闻工作虽然有其与律师工作迥然不同的运作规律，但在依法行事和工作结果的实现上都有着相通之处。因为一个正常的舆论监督机制至少也应具备如下三个方面要素：一是新闻工作者采写报道和评述必须依照客观事实和法律规定；二是新闻工作者新闻活动必须受法律规定的工作程序进行；三是新闻舆论监督预期结果的实现权掌握在立法、行政、司法监督主体手中。因此，尽早制定出一部较为完整的新闻法，党和国家依照法律规定对舆论监督工作进行干预，才是符合舆论监督客观规律要求的必然举措。
四、舆论监督运作过程中应处理好的几个关系
前文所述的运作条件，从本质上说还是舆论监督工作的外部环境要求。笔者认为，要充分、正确地发挥舆论监督在国家政治生活中的作用，作为新闻工作者自身，实践中还应处理好如下几种关系。
1、摆正舆论监督中的新闻功能与监督功能关系。
舆论监督的舆论传播形式是新闻报道，那么其首先必须遵从新闻活动的基本规律，即是要把新鲜的、反常的，读者(观众)感兴趣的新颖、热点问题迅速、及时地通过新闻媒介向百姓披露，"时效性"是新闻工作的重要的特征，为追求时效性，记者采写新闻稿件大多是"急就章"，因此，要求新闻稿件与司法文书一样的严谨、准确，显然也是不切实际的。在这点上，社会应持适度的宽容态度，即允许所报道事实在细枝末节问题上有所出入，否则舆论监督工作就难以开展。然而，一个事物总有其两个方面，舆论监督又毕竟不同于一般性的新闻报道，舆论监督中的监督功能多是以批评和揭露的形式出现，涉及到具体的人和事，因此对舆论监督稿件的事实准确性要求就不能不比一般新闻性报道有更加严格要求，否则会极易产生诸如侵犯他人名誉权等后果的负面效应。"真实性"永远是舆论监督工作的生命，离开真实性去片面追求新闻的轰动效应，不仅有悖于舆论监督的客观性、严肃性、公正性，而且还会招致群众的反感，为腐败分子抵制舆论监督找到借口，最终断送了方兴未艾的舆论监督工作。从这个角度来说，舆论监督中的新闻功能应服从于监督功能的要求，总之，"把握事物主流，不纠缠细枝末节，既注重新闻时效，更注重报道准确"是对新闻舆论监督工作的基本要求。
2、正确把握新闻工作者正义感与责任感关系
舆论监督是党和人民赋予新闻工作者的崇高职责，对于新闻工作者鞭笞丑恶、揭露腐败的正义行动，依法应当受到保护和支持。新闻工作者要有正义感，要敢于同那些害怕丑行曝光的恶势力作坚决斗争。但是新闻采访毕竟不同于司法调查，新闻工作者采访只能是建立在被采访者自愿基础之上，而不能象司法调查哪样强制被调查对象作或不作某种行为。新闻采访从本质上来说仍然是公民(法人)行使自由权利(言论自由)的一种方式,而不是国家政权机关的职权行为。 因此新闻采访权利从理论上说，应比司法调查权受到更多的限制，而被采访者比较起司法调查对象而言，应赋予更多的可选择权利(回答或不回答某种采访提问,回答多少或如何回答)。新闻工作者的责任感首先应当表现为对他人人身权利的尊重。《中华人民共和国宪法》第五十一条规定："中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体利益和其他公民的合法自由和权利。"新闻采访工作不能破坏他人的正常的工作和生活秩序，那种拦截、纠缠被采访对象，限制其行动自由，审讯式、讥讽、嘲弄式的盘问，实际上是对他人人身权利的侵犯，这不仅容易引发新闻工作者与被采访对象的激烈矛盾冲突，也是法律所不允许的。即使被采访对象确系害怕曝光的腐败分子，也应尊重其合法的人身自由权利。在其拒绝回答采访提问或回答一派胡言的情况下，完全可以通过对其它当事者、知情者的采访来查明事实、戳穿谎言；而未必一定要采取激烈对抗的采访方式来解决。新闻采访也要讲究艺术。
3、正确处理鞭笞丑恶现象与维护整体权威的关系
舆论监督是通过针砭时弊达到祛邪扶正，促使国家权力正常行使的目的。鞭笞丑恶现象和腐败行为是舆论监督的重要内容。因此新闻工作者对国家政治生活中腐败现象和阴暗面，应当大胆批评与揭露，使腐败分子无藏身之处。然而，鞭笞丑恶行为的同时，也还存在着一个维护国家机关整体权威的问题，因为在我国社会主义制度下，国家利益与人民利益总体上是一致的，新闻舆论监督中所揭露的问题，恰恰也是党和政府正在努力解决的问题。因此，我们在揭露个别腐败典型同时,应该注意引导群众将憎恶点集中在那些违法违纪、有令不行、胡作非为的具体人和事上，而不能给群众造成对政权整体权威怀疑和动摇的印象。新闻工作者在这方面一定要有大局意识，不能因为图一己之快意，而在群众中造成激化矛盾的不安定、不稳定客观效应。尤其在当前社会转型时期，各种矛盾集中易于激化，更应慎之又慎。同时，批评某种消极现象，也要作客观分析，弄清哪些是行为人违法违纪腐败原因引起的，哪些是体制改革过程中出现的暂时现象，不能不加分析，一味指责行为人。除对于极少数腐败分子外，要让大多数被批评对象感受到批评是善意的、真诚的，千万不能搞帽子满天飞、一棍子把人打死那一套。总之，在实行舆论监督工作中，一定要注重把握正确的舆论导向。舆论监督要把是否有利于促进国家权力的正常行使，是否有利于振奋民心和稳定大局，是否有利于维护中央权威作为判断正确与否的标准。切不可不顾人民群众可以承受的程度，而单纯追求舆论监督的力度，否则不仅不利于促进国家权力的正常行使，而且还会产生妨碍国家政治经济生活的负面效应。正如江泽民同志在视察人民日报社时所指出的那样："舆论导向正确，是党和人民之福；舆论导向错误，是党和人民之祸。"坚持正确的舆论导向，在鞭笞丑恶现象同时，注意维护党和政府的整体权威，更是新闻工作者责任感的重要体现。
五、完善舆论监督工作的几点建议
综合上述分析，针对当前舆论监督工作中存在的问题，笔者就完善舆论监督机制，更好地发挥舆论监督工作在国家政治生活中的作用，提出以下几点建议：
1、尽快制定《新闻法》。将各项工作纳入法制的轨道，是建立社会主义法治国家的客观要求。新闻舆论监督工作同样如此。因此，建议最高立法机关在总结改革开放二十多年来新闻工作的经验基础上，借鉴外国做法，结合本国实际，尽快制定出一部既符合我国国情，又符合国际惯例的具有中国特色的新闻法典。将新闻工作者的采访范围、采访途径、方法，发稿审查等以法律形式规范起来，做到有法可依，避免无序与混乱，从而保障舆论监督工作进入健康的法制轨道。
2、改革新闻体制，建立多层次的新闻机构。过分受制于政权机关的新闻机构，是舆论监督正确运行的障碍。因此充分发挥舆论监督工作在国家政治生活中的作用，必须对新闻体制进行改革，使新闻机构真正成为自负其责、自负盈亏的经济实体，同时，允许不同的经济主体创办新闻机构，以促成各新闻机构在市场经济的原则下形成平等竞争的市场主体。这不仅有助于增强各新闻机构的工作活力，更利于民众和当政者就同一新闻事件倾听到不同的声音。"兼听则明，偏听则暗"，只有这样才能使当政者对舆论监督所披露的人和事作出理性、客观的处理。
3、设立舆论监督的反馈机构。前文已述，由于新闻工作者的知识水平、理解能力等诸多因素的影响，舆论监督中报道和评述不可能都是全面的、正确的，因此有必要建立这样一个专门的反馈机构，以在新闻报道与对报道反映的事件处理之间形成一种缓冲机制，从而一方面避免行政首长直接批示所带来的不良后果，另一方面使那些行政首长应当注意而未予理睬的问题，得到及时处理。针对我国政权体制的现状，笔者建议在人大机关内部设立一个舆论监督反馈中心。对于舆论监督所曝光、揭露的问题，先由该机构作一些必要的前期调查核实，再决定是否启动立法、行政、司法监督机制。行政长官对某一问题批示公布之前，也应由其作必要审核后才决定是否公开发布。总之，舆论监督工作同样需要摒弃人治，崇尚法治。这也是本文写作的主旨所在。
