也谈《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》的时效

我国地广人多，道路交通基础设施薄弱，道路交通事故面广量大且与日俱增，长期以来，由于道路交通事故责任由公安交警部门独家认定，加上监督机制不完善等种种原因，交通警察在作出事故责任认定时主观随意性大、暗箱操作严重，上一级公安机关的重新认定又常流于形式，致使责任认定的客观、公正性得不到应有的保证，侵害了道路交通事故当事人的合法权益。但是，由于最高人民法院与公安部１９９２年１２月联合下发的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（简称《通知》）的
    继续适用，使公安机关所作的交通事故责任认定行为是否具有可诉性，再度成为人们争论的热点。
    
    一、《通知》的客观弊端对继续适用《通知》提出质疑。所谓交通事故责任认定，是指公安机关依据国务院《道路交通事故处理办法》，在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系以及违章行为在交通事故中的作用，确认当事人责任大小的单方行为。在我国，法院每年受理的全部案件中，因交通事故引起的人身伤害和财产损害赔偿案件占有相当大的比例，而交通事故责任认定则在这类案件中起着至关重要的证据作用。但是，由于最高人民法院与公安部１９９２年１２月联合下发了《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》，使公安机关所作的交通事故责任认定行为不具有行政可诉性，带来一系列现实危害，其存在的弊端是显见的。
    
    1、交通事故责任认定不具有行政可诉性，造成当事人权益保护的不能。暂不论交通肇事案件刑事被告人交通事故责任认定是定罪的重要证据，就交通事故民事案件中，对于遭受重大损失且被认定为负次要责任的一方当事人，如果在公安机关行政调解不成或者在另一方当事人拒不履行行政调解协议时，则可以向人民法院提起民事诉讼，要求判令对方当事人承担民事赔偿责任，从而使自己的合法权益得以实现。但对于损失较小且被认定为负主要责任的一方当事人来说，如果对行政机关责任认定不服，既不能向人民法院提起民事诉讼(因为找不到适格的民事被告)，按照《通知》又无法提起行政诉讼，从而告状无门；即使其能够在作为被告的民事诉讼中可以对交通事故责任认定提出异议，由于其自身身份的限制，推翻行政机关的行政行为根本不可能，客观上造成当事人权益司法保护的不能。
    
    2、交通事故责任认定不具有行政可诉性，造成公安机关司法权的法律真空。按照行政诉讼法规定，对具体行政行为的合法性进行审查，是行政审判的职能，通过民事审判来审查具体行政行为是否合法，不仅影响人民法院充分地行使审判职权，而且也不利于保证公安机关依法行政。在民事诉讼中如果不予认定交通事故责任认定书，就会削弱公安机关行政裁决的权威性，使交通事故责任认定变得可有可无，无足轻重；如果不加审查予以采信，则会使公安机关对交通事故责任认定变成一种特权，失去司法监督，增加随意性，纵容违法行政。如今，要求在责任认定阶段设立听证程序，增加认定过程中的透明度和对责任认定行为加强司法监督的呼声日益高涨，从社会需求的角度也说明交通事故责任认定不具有行政可诉性的严重不合理，公安机关司法权不应该成为法律真空。
    
    3、交通事故责任认定不具有行政可诉性，造成对现行法律和司法解释的歧义。国务院１９９１年９月发布的《道路交通事故处理办法》（以下简称《办法》）第二十二条规定：“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后１５日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后３０日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定”。最高人民法院与公安部联合下发的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第４条规定：“当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据”。该《通知》似乎明确了公安机关作出的道路交通事故责任认定书并不具有最终法律效力，在法律效力上它不是人民法院审案定案的当然依据，而是必须查明属实的证据。然而该《通知》第４条却规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理”。显然《通知》不允许当事人仅就责任认定不服提起行政诉讼，这在客观上又不能不让人产生公安机关作出的责任认定具有最终权威性质和不可诉的误解。
    
    二、《解释》的颁布施行为废止《通知》提供依据。随着司法实践的深入和2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[法释(2000)8号简称《解释》]的出台，交通事故责任认定不可诉性越来越受到权益保护公平原则和法制统一原则的质疑。
    
    1、《解释》划清了可诉的行政行为与刑事司法行为的界限。《解释》第2条至第5条分别对行政诉讼法第12条规定的不可诉的行政行为进行了界定，提出了划分刑事司法行为与可诉的行政行为的界限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，下列行为不属行政诉讼的受案范围：“一是行政诉讼法第12条规定的行为，即国家行为，制定行政法规规章和发布具有普遍约束力的决定命令的行为，行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免行为，法律规定由行政机关作出最终裁决的行为；二是公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；三是调解行为以及法律规定的仲裁行为；四是不具有强制力的行政指导行为；五是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；六是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”在相当一些国家，公安、国家安全等机关实施的行为，均被认为是一般行政行为，并且纳入了司法审查的范围。但是由于我国特殊的法制背景，公安、国家安全机关等实施的行为，通常被分为两类：一是刑事司法行为，由检察机关实施监督；另一类是行政行为，由法院通过司法审查或行政诉讼来进行监督。这就产生了一个如何划分刑事司法行为和可诉的行政行为之间的界限问题。《解释》在总结实践经验的基础上，提出了一个具有可操作性的标准，那就是判断一个行为是否是可诉的行政行为，最根本的标准是看公安、国家安全等机关所实施的行为是否有刑事诉讼法的明确授权。这里的明确授权具有两层意思：一是刑事诉讼法有明确的授权规定；二是公安、国家安全等机关是否按照刑事诉讼法授权的目的或意图实施行为。这个标准既照顾了我国现实的法制背景，又有利于防止有关机关规避行政诉讼。
    
    2、《解释》对“法律规定”进行了界定。交通事故责任认定与不可诉行政行为相对照，除与“法律规定由行政机关最终裁决的行为”相近外，没有其他相对应的条款。而这里的“法律”是广义的法律规范，还是狭义的最高权力机关制定的法律，是否包括司法解释呢?对此，《解释》第5条进一步说明：“行政诉讼法第十二条第四项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为’中的‘法律’，是指全国人民代表大会常务委员会制定通过的规范性文件”。目前在我国最高权力机关制定的法律中，没有任何一条规定交通事故责任认定是公安机关的最终裁决行为。最高人民法院、公安部联合下发的法发(1992)39号文显然不属于最高权力机关制定的规范性文件，公安机关对交通事故作出的责任认定自然也不属于行政机关的最终裁决行为。
    
    3、《解释》扩大了行政诉讼的受案范围。《解释》确定行政诉讼的受案范围的基本方式是：一是扩大行政行为概念的内涵和外延。二是通过先作概括性的肯定规定、后作具体的排除规定的方式，确定行政诉讼的受案范围。三是对容易发生争议的有关行政诉讼的受案范围的法律概念作出解释。《解释》确立行政诉讼受案范围的基本原则是：只要是行政行为，也就是具有公共行政管理职权的机关和组织及其工作人员实施的、与行使公共职权有关的行为，原则上都可以被诉，除非法律有明确的否定性规定和禁止性规定。根据《解释》的精神，行政诉讼受案范围的理论在本质上可以归纳为：所有的行政行为原则上都应当纳入行政诉讼的受案范围，除非某一个行政行为具有高度的政策性或政治性，以至于法院无法作出合法性的判断，或者某一个行政行为在事实上不可能给公民、法人或其他组织的合法权利造成损害。显然，如果把公安机关对交通事故作出的责任认定划归“例外”之列，这不符合立法的本意。
    
    三、《解释》的审判适用使废止《通知》成为必然。允许当事人对公安机关作出的交通事故责任认定不服提起行政诉讼，不仅是必要的，而且是可行的。但是，由于《解释》的原则规定，使适用《解释》来处理公安机关交通事故责任认定行政争议缺乏操作性，作为人民法院，应充分行使裁判权，准确适用法律，妥善处理有关交通事故责任认定的行政争议。
    
    1、正确理解《道路交通事故处理办法》（简称《办法》）的行政复议条款。《办法》第二十二条规定“当事人对交通事故责任认定不服的可以在接到交通事故认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定，上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定。”既然责任认定是具体行政行为，那么上一级公安机关对事故责任进行重新认定的行为，就是行政复议。公民、法人或其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定，向人民法院提起行政诉讼。
    
    2、正确处理公安机关所作的责任认定。在单独就交通事故责任认定提起行政诉讼的案件中，对行政确认行为进行审查，应当是形式审，目的不是代替行政机关重新作出确认。从《办法》的规定看，《办法》只把交通事故责任的确认权交给公安机关，而没有赋予人民法院，它符合宪法有关审判权不能代替行政权、行政权不能代替审判权原则的要求。人民法院如果在诉讼中直接变更责任认定，那么就属司法权对行政权的干预。从行政诉讼法的规定来看，人民法院只能对被诉具体行政行为作出维持、撤销或部分撤销以及重新作出具体行政行为的判决，不能代替行政机关直接作出具体行政行为。所以，人民法院不应对公安机关所作的交通事故责任认定直接予以变更。
    
    3、补充完善《道路交通事故处理办法》的相关规定。考虑到司法救济程序与行政救济程序的衔接和执法的统一与规范，应该从立法角度把上一级公安机关对责任认定的重新认定确定为行政复议，同时，把行政复议作为对责任认定提起行政诉讼的前置程序。据此，《道路交通事故处理办法》第二十二条可修改为：“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后１５日内，向上一级公安机关或本级人民政府申请复议；上一级公安机关或本级人民政府在接到复议申请后３０日内，应当作出维持、变更或者撤销的复议决定。当事人对复议决定不服的，可以在接到复议决定书后１５日内，向人民法院提起行政诉讼。”
    
    将交通事故责任认定纳入行政诉讼受案范围，应该成为贯彻施行《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》开创法院行政审判新局面的当务之急。由此，废止最高人民法院与公安部１９９２年１２月联合下发的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》应作为一项紧迫任务。废止与法律相违背的条款，不仅有利于社会主义法律制度的统一，维护法制权威与尊严，推动社会主义法治建设进程，而且有利于进一步加强对公安机关交通事故责任认定的司法监督，保证其严格依法行政。同时，对理顺人民法院内部民事审判和行政审判的关系，提高审判效率，公平维护当事人的合法权益也将产生深刻的影响。