立法聚焦
劳动合同法该如何偏向劳动者
记者 程刚 崔丽
应该平等保护劳资双方合法权益，还是应该倾向于保护处于弱势地位的劳动者的合法权益？自劳动者合同法进入立法程序之日起，这一直是个备受争议的问题。
今年三四月间，全国人大常委会办公厅向社会公开了草案一审稿，通过各种渠道创纪录地收到社会各界提出的意见，多达19万余条，前后两种意见均有充分表达。这一争议性话题更一度引起学界和舆论的激烈辩论。
12月24日劳动合同法草案二审稿提交全国人大常委会会议审议，记者注意到一个显著的变化：立法宗旨由原来的"保护劳动者的合法权益，促进劳动关系的和谐稳定"，变为"构建和发展和谐稳定的劳动关系，保护劳动者的合法权益"。前后语序之变，显示出立法机关对平等保护劳资双方权益有所强化。
"这实际上是一个指导思想性的修改，用人单位和劳动者之间的劳动关系和谐稳定了，双方的合法权益必然就受到了保护。"全国人大常委会法工委行政法室一位负责人解释说。
26日下午的分组审议中，"构建和发展和谐稳定的劳动关系，保护劳动者的合法权益"这一立法宗旨获得多数常委委员的认同，但具体如何平衡劳资双方的权益，再次引发常委委员和列席会议的全国人大代表们的热烈讨论。
企业利益受损也会伤及劳动者的利益
列席会议的天津市人大常委会副主任王述祖认为，构建和发展和谐稳定的劳动关系涉及劳动者和用人单位双方，因此立法宗旨应该是既要保护劳动者的合法权益，也要保护用人单位的合法权益。
此前参加过天津市工商联组织的一次座谈会的庄公惠委员也持同样观点。他认为，用人单位和劳动者相比的确处于强势地位，保护弱势群体也很重要，但法律应当是公正、公平的，不应当在立法上反映出偏向某一方的规定。对弱势群体的保护应该通过执法部门依法加强监管来实现，而不是通过立法上的倾向性。
一些委员和全国人大代表认为，草案中一些具体条款过于强调用人单位的责任和义务，却忽略了劳动者的义务。这会驱使个别不够诚信的劳动者钻法律的空子，损害用人单位的利益，进而增加用人单位的劳动成本。
比如，草案第27条列举了合同无效或者部分无效的3种情况，其中两种情况都是针对用人单位。庄公惠委员认为，如果"劳动者在应聘时隐瞒了重要事实"，签订的劳动合同也应该无效。他举例说，一家小型化工企业招聘三班倒的化工工人，所以不能用孕妇。但有的妇女来应聘，隐瞒其已经怀孕的情况，应聘上岗后不久就提出已经怀孕不能倒班上岗。但根据草案的有关规定，遭受了损失的这家小企业还不能解除劳动合同。
事实上，尽管多数情况下劳动者处于弱势地位，但有些时候处于弱势地位的劳动者也会"反客为主"。有委员和代表指出，在一些企业尤其是高科技企业，掌握技术或者公司机密的员工有时候就处于强势地位。这些员工为获得更高的待遇会选择投向竞争对手公司，但草案对应该如何限制这些员工的行为规定并不充分。
草案规定竞业限制的期限不得超过两年，包括王涛在内的多位委员均认为这一限制仍然不够严厉。还有一些委员和代表认为，草案中一些规定不够合理，明显增加了用人单位的劳动成本。
根据草案，劳动合同期满或者劳动合同约定的终止条件出现的，劳动合同终止。这时除用人单位不降低现有劳动合同约定条件，劳动者不愿意续签劳动合同的情况外，用人单位应该向劳动者支付经济补偿。
多位委员和代表均对上述规定提出质疑。"有的用人单位就担心了，既然固定期限劳动合同到期终止，只是因条件变化用人单位不愿续签，为什么还要给他经济补偿呢？"庄公惠委员说。
为防止用人单位随意进行经济性裁员，草案作出了严格限制。包括要求用人单位裁员时，应当优先留用在本单位工作时间较长的劳动者；家庭无其他就业人员，有需要抚养的老人或者未成年人的劳动者等。
此前，即有舆论担心大幅上升的劳动成本会促使企业压缩用人计划。香港商报副社长马力代表认为，在劳动者与雇主之间，法律可以倾向于保护弱者，但也要注意到用人单位的承受能力，在二者之间找到一个平衡点，否则最后也会伤及劳动者的利益。
守法企业用工成本并不会提高
针对草案提高了劳动保护的标准、势必增加企业劳动用工成本的观点，一些委员和代表持不同看法。
致力于劳动关系研究的郑功成委员表示，劳动合同法立法的最终目的是构建和谐的劳动关系，把劳资之间的对抗尽可能通过法律规范使其走向妥协与合作，最后求得双赢。他认为，草案维护的都是劳动者的正当权益，并未偏袒劳动者，也没有赋予劳动者特殊的权益，基本体现了平等保护的原则。
分组审议中，一些委员和代表则针对具体条款，建议进一步强化用人单位的义务和责任，以保护处于弱势地位的劳动者的合法权益。
"我们曾仔细做过测算，按照现在这样一个方案，不守法的企业受到的监管会更严格一些，但守法企业的用工成本并不会提高。"全国人大常委会法工委副主任信春鹰委员说。
在法工委组织的调研中，她注意到，劳动合同签约率特别低，有些行业比如建筑业的这一比例甚至只有20％~30％。"很多劳动者说，每到下半年心里就忐忑不安，不知明年还有没有工作。这对社会是一个不和谐因素。"处于强势地位的用人单位拒绝签署劳动合同，令很多合法权益受到侵害的劳动者无处申告。
"之所以会出现为了几百元钱的工资就拔刀杀人的情况，正是因为正常的渠道走不通。"信春鹰委员注意到，本应维护劳动者权益的工会在维权上遭遇挑战。在有些私企中，老板甚至让自己的亲属当工会主席。出于招商引资、发展地方经济和政绩等利益驱动，地方政府在利益上与企业站到一起，也无法对企业的行为做到依法监管。
她认为，劳动者处于弱势地位、劳资状况恶劣等现实状况，决定了仍有必要在劳动合同法中，以国家意志的形式体现对劳动者基本权利的保护。
通过加强监管提高那些不守法企业的劳动用工成本，让过低的工资水平回复到一个合理的水平，在信春鹰委员看来有助于推动产业升级。"我们发展了30年的模式要慢慢地转变，这部法律应该在这方面做一点事情。"她说。（本报北京12月27日电）
来源：《中国青年报》
八大立法问题亮出环保软肋
法制网记者 郄建荣
"我国环境立法虽多，但管用的少。"这是国家环保总局副局长潘岳说过的一句名言。几天前，这一名言又有了"升级版"："在各部门中环保的法律是最多的，但是管用的极少"。"升级版"的说法同样出自潘岳之口。那么，是什么让他再次对环境立法如此不留情面？
环境立法之多创下部门之最
1979年全国人大常委会通过了环境保护法(试行)。"如果从这一年开始算起的话，我国的环境立法已经走过了27年的风雨历程。"国家环保总局法规司司长杨朝飞日前在接受记者采访时，细数了我国环境立法的历史。
杨朝飞坦陈，与其他方面的立法相比，我国的环境立法在数量上确实是最多的。
"多到什么程度？"杨朝飞说，到目前为止，全国人大常委会制定或修订了环境保护法律9部、自然资源管理法律15部。刑法还以专章形式，集中规定了"破坏环境资源保护罪"。此外，还有国务院制定的环保法规50项、国务院环保部门单独或与有关部门共同发布的规章(包括规范性文件)200余项、军队环保法规和规章10余件、国家强制性环境标准120多项、批准和签署多边国际环境条约51项；各级地方人大和政府制定的环境保护地方性法规和地方政府规章更是多达1600余件……
与年轻的国家环保总局比较起来，我国环保领域的立法之多确实足以令人称道。参与了诸多环境立法的中国政法大学环境法学教授王灿发这样评价我国的环境立法数量。他认为，这可以说是我国政府高度重视依法管理环境的一个突出表现。
八大问题挑战传统立法机制
但是要找出积淀了27年的环境立法中的问题，显然不是一件容易的事。"但是，我们还是试着做了。"杨朝飞说，正是对积淀了这么多年的环境立法问题的再回首，才发现了其中存在的问题，而其中有些问题相当突出。
据杨朝飞介绍，此次法规清理共清出了八个方面的问题。在这八个问题中，地方保护干扰环境执法的问题被列在八大问题之首。
杨朝飞认为，现行法律法规对政府及其部门可能影响环境的决策行为，缺少可操作性的约束性规定。由于没有约束性的规定，一些地方政府在处理环境与经济的关系方面，就难免会片面强调营造"宽松"的发展氛围，出台限制或者禁止环保部门现场检查的"土政策"。
几天前，由一名副部级领导带队的国务院七部门打击不法排污专项行动组发现，在广西，一些县级政府仍在使用"土政策"干扰环境执法。
三令五申，反复强调显然并没有收到实效。这不能不归咎于立法上的缺失。
问题二：对环保违法惩罚力度弱，造成企业"违法成本低"。
针对"守法"成本与"违法"成本，杨朝飞算了一笔账。他说，大气污染防治法明确界定超标排污行为为违法行为，但对超标排污行为规定的经济处罚仅为1万元以上10万元以下。交了10万元，其超标排污所要缴纳的超标排污费也免了，这10万块钱可以说是一个违法企业的全部污染治理成本。
而对于守法企业来说，其成本就远不止这些了。杨朝飞说，一个守法企业除了要缴纳排污费，还必须承担治污设施的运转费用。
类似的问题，在环评法、水污染防治法和固体废物污染环境防治法等法律的规定都可以找到。
问题三：有关法律对某些基本制度重复过多，而且存在矛盾。
杨朝飞认为，这个问题主要表现在，不少环保法律制度的内容相互重叠、交叉、包含，甚至相互矛盾。
他举例说，关于排污许可证的发放机关，大气污染防治法规定为政府，而水污染防治法实施细则规定为环保部门；关于限期治理的决定机关，2004年修订后的固体废物污染环境防治法已经授权由环保部门决定，而环境保护法以及多数环保法律仍然规定为由政府决定。
问题四：立法操作性差，导致环境执法难。
一些法律条文看似严厉，在基层执法中却无法执行。杨朝飞说，比如大气污染法规定，对制造、销售、进口排污超标的机动车船，应没收、销毁，由于执法主体不明确，致使该法律条文无法执行。
大气污染法颁布了那么多年，至今没有一个车被没收。
问题五：对某些常见环境违法行为，法律关于审批权和处罚权的规定不合理。
问题六：某些立法未能及时修订，已经严重落后于现实。
杨朝飞说，突出的有水法、大气法、噪声法等。
问题七：一些领域存在立法空白，环保法律体系还不完整。
有关土壤污染、化学品管理、生物安全、遗传资源保护、开发区环境管理以及涉及老百姓生活环境密切相关的光污染、热污染、恶臭等方面的法律法规至今仍是空白状态。
问题八：许多立法与基层执法能力建设严重脱节。
如环保法律法规规定的排污申报、总量控制、环境容量、排污许可及排污交易等制度。
为何不能有第三方立法人
"要立哪个部门的法，通常情况下，是由这个部门先进行立法调研，然后拿出草案，再报到有关立法部门；列入有关立法部门的立法计划后，有关立法部门再按照一定程序启动立法。"全国人大环境与资源保护委员会法案室助理巡视员王凤春这样认为。
"从目前来看，环境立法的资源主要掌握在政府行政部门手里，社会参与不够。"王凤春说，在这种模式下，在法律起草和审议中往往主要是在平衡行政部门之间的关系，平衡后的立法也就主要反映了行政部门和一部分大企业的意见，社会各方面的利益却没有很好地体现。
王凤春认为，平衡部门之间的关系；不能很好地反映社会各方面的利益，正是现代立法存在的两大弊端。
作为院校方面最具代表性的环境立法参与者---中国政法大学教授王灿发日前在接受记者采访时，则把"平衡行政部门"之间关系看成是立法机制存在的问题。
"我们的立法草案出来后，先要拿到相关政府部门去征求意见，对于反对意见，往往是要通过政府以及人大立法机构来协调、来化解。其结果是管用的没了，不痛不痒地留下来了。"对于王灿发的"牢骚"有人认为是立法过程中必需的"博弈"过程。王灿发说，遗憾的是，这种博弈的结果是，当初法律草案中的棱角没有了。王灿发认为，"环保立法多，管用的不多"某种意义上不能不说是，部门之间立法博弈留下的痕迹。
"现行立法基层调研不够"是一位基层执法者的看法。在湖南省环保局法规处处长刘伟志的眼里，这个问题恰好印证了"社会各方面利益反映不够"的问题。刘伟志说，"国家立法就是给地方用的。"但是，现行立法又有多少真实地反映了地方执法中的问题，"完全靠行政部门来立法的传统模式不行，没有针对性，怎么能解决基层的问题。"
刘伟志认为，不仅是行政立法的模式需要改变，有关环保立法科研力量的薄弱也是一大问题。他提出，改变没有专门立法调研机构的现状也应该引起重视。
"我们为什么不能采用第三方作为立法人的做法，比如，由一个专家或者一个全国人大代表来提出一项法案。这种第三方作为立法人的做法，实际上更具优势。"王灿发说，这种立法方式在国外不是没有先例，比如美国著名的《谢尔曼法》。
立法指导思想须跟上时代节拍
至于缘何没有"第三方立法人"？"说到底是我们的立法指导思想仍停留在计划经济时代。"对自己的问题，王灿发做了这样的回答。
在计划经济时代，企业是国有经济的代表，"罚企业就等于罚国家"。杨朝飞说，在这种立法思想的指导下，出台的法律在处罚上普遍偏轻。
王灿发认为，法律处罚的畸轻最终导致了环境"违法成本低，守法成本高"的愈演愈烈。
"重行政立法，轻民事立法"是环保立法指导思想存在的另一个突出问题。王灿发说，现行的法律中过多使用的是行政处罚手段，而普通百姓的污染索赔问题却始终在法律中没有明确"身份"。
1995年出台的固体废物污染环境防治法，被业内立法专家看成是我国环境立法中最好的一部法律。杨朝飞说，但要保证这部法律执行得好，起码需要12个配套法规，事实上现在只出来了三个。
王灿发说，配套法规的不被重视，也正是环境立法指导思想存在的另一个突出问题---重实体立法，轻程序立法。
"环境立法中，领导'拍脑袋'的问题在现实中不是没有"。王灿发说，它带来的直接问题就是程序立法被严重忽视。
对此，王凤春披露的一组数字更具说服力。据他透露，全国人大环资委初步分析过配套法规规章制定问题，发现在已经公布的26部环境资源法律中，授权性规范共计140多条，而目前已经制定出来的配套行政法规和规章加起来尚不足百项，平均完成率不足70%。
"我国环境立法虽多，但管用的少。"其实，这不仅仅是潘岳眼里的环境立法问题。专家们表示，它更是一个带有普遍性的问题。如何解决这一问题，传统的立法模式又该做如何变革？有关立法部门应做认真拷量。
来源：法制网
