我国反恐立法亟需破题

“9·11事件”发生之后，恐怖主义对

    世界格局的影响日益凸现出来，严重威胁到了国际和平与安全。作为国际社会的一员，我国也同样面临恐怖主义的现实威胁。因此，如何以法律手段有效防止和应对恐怖主义对我国的威胁，成为了当前一个非常重要的课题。12月23日，北京师范大学刑事法律科学研究院、中国法学会刑法学研究会，以及国际刑法学协会中国分会共同举办了我国“反恐立法问题学术研讨会”，据悉，这是我国首次就反恐立法问题召开的大型研讨会。众多学者、专家，以及各实务部门高级官员的参与似乎释放出一个耐人寻味的信号———我国反恐立法已经亟需破题。

    一个需要澄清的概念：什么是恐怖主义

    在反恐怖立法中，存在一个突出问题，就是缺乏基础性概念的界定，如什么是“恐怖活动”、“恐怖活动组织”等概念并不明确，从而导致相关规定的可操作性不强。迄今为止，世界上也没有一个被人们普遍接受的恐怖主义定义，而这也正是我国进行反恐立法时必须首先面对的问题：究竟什么是恐怖主义？

    对其进行界定的一个现实困难是，恐怖行为的多变性使其内涵难以琢磨，界定的另一个难点则在于恐怖主义产生因素的复杂性，它交织着国家利益、民族利益、意识形态等等许多方面。那么对恐怖主义的内涵有没有可能作出科学的概括呢？

    国家检察官学院教授江礼华显然认为可以做到这一点，他认为恐怖主义犯罪最大的特点是以恐怖行为为手段，其犯罪目标的实现则以造成社会普遍的恐怖感为标志。因此，在他看来，恐怖主义至少有两个方面的基本内容：其一，行为方法的暴力性和恐怖性；其二，行为结果的不可预测性，惟一可以预测的是行为结果在民众中可能产生直接的极大的恐慌与震撼。

    但也有人不同意就恐怖主义进行形而上的抽象概括，担忧概括法的弹性扩张会导致公权对私权的过分侵蚀，因此北京大学的王世洲教授就认为就该概念采用列举法可能更为妥当。

    不过，无论是支持概括法还是列举法，显然，大部分的专家认为在立法中实现对恐怖主义的定义仍然是可能的。

    两种价值观念的权衡：反恐与人权保障

    “反恐”是因应恐怖主义的极端暴力、恐怖行径而产生的，这一点决定了其在手段和措施上不可避免的也具有了某种程度的“极端性”，而也正是这种“极端性”构成了与基本人权保护某种程度上的紧张关系。就在最近，一名美国乘客因宣称自己在随身携带的包中藏有炸弹而在美国佛罗里达州迈阿密国际机场的登机道上被一名联邦空中警察击毙。然而，事后警察并没有在包中发现炸弹；无独有偶，前几个月，英国警方在搜寻伦敦爆炸案嫌疑人的过程中，在伦敦地铁站开枪杀死了一名无辜的巴西青年。这些案例成为以上担忧的鲜明注脚。因此在进行相关立法的过程中，不论

    是在概念还是在基本内容架构上，都不能不在“反恐”与“人权保护”的价值上作出取舍。

    全国律协宪法与人权委员会主任吴革认为，应当从人权法的角度理解“反恐怖法”。“反恐立法应当有底线，那就是人权保障。”吴革认为反恐应当是有边界的，他认为在立法过程中，要注意保障公民最基本权利的实现和满足，要以解决人的生存与发展问题作为反恐的基础和出发点。

    如何处理这两种价值观念可能的冲突，多数专家们开的药方是坚持将反恐限制在“法治的领域内”，部分专家则谈到了如何实现价值平衡的具体方式，比如有专家提到了一个“时间刑法”的概念，建议在制定反恐法时参照美国的“爱国者法案”的做法，对法律的实施时间进行限制，一段时间后对相关法律法规进行适时评估，可以防止立法不当造成对公民权利的伤害。

    三条立法路径的选择：分散型、专门型、综合型

    众多实务部门官员、相关研究机构专家的参与，非常自然地将如何进行反恐立法的问题端上了台面。直接指挥参与反恐斗争的公安部反恐局副局长赵永琛的态度非常鲜明，他认为应当加快反恐进程，尽快制定反恐法，将预防、惩治和救治工作结合起来。

    公安部法制局局长柯良栋简单介绍了目前世界上的三种基本模式：第一种是分散型，即与反恐怖有关的条文分别规定在其他法律中，由刑法、刑事诉讼法以及其他国内法律、相关国际条约构成，如德国；第二种是专门型，即全面、系统的《反恐怖法》，如美国、俄罗斯；第三种是综合型，即既有分散型的特点又有专门型的特点，如英国。

    在我国制定反恐怖法，柯良栋认为必须选择科学的、符合我国国情的立法模式，并提出两个需要研究的问题：反恐怖法能否同时包括实体法与程序法？反恐怖法是否可以涵盖反恐怖工作的主要方面？

    至于可能的立法模式，最高人民检察院戴玉忠大检察官主张持开放的态度，他认为在反恐立法的设计上，可以采用专门立法的方式，可以由其他法律作出具体的规定，也可以在刑法或刑事诉讼法中作出具体规定，或是在国家安全法等等之类的法律中予以规定。

    但同意分散立法的也大有人在。西南政法大学教授陈忠林就指出，是否进行专门的统一立法要确立两条标准，一是必要性，就是要看现有的法律执行好或是完善修改好后，是否能够解决现在面临的问题，二是条件是否成熟。他认为目前还不到制定专门立法的时候。因此他认为以刑法修正案的形式解决反恐问题是适宜的。

    四大立法模块的划分：预防法、处置法、制裁法和恢复法

    中国法学会刑法学研究会会长赵秉志将我国反恐立法分为预防法、处置法、制裁法和恢复法四大模块，他构建的反恐立法体系是“以宪法为依据，以反恐怖法为主导，诸法配合”的格局。

    赵秉志教授认为可将恐怖组织认定模式定为以下几种：单轨制司法认定模式，即首先完善认定恐怖组织的实体法依据，司法机关在审判活动中不仅判断行为人是否实施了特定行为，还需要对该组织是否属于恐怖组织进行判断，进而确定行为人是否构成犯罪；单轨制行政认定模式，即最高行政机关是惟一有权认定恐怖组织的机关，在实际操作中既可由国务院认定，也可由国务院授权部门如公安部认定。司法机关在审理案件时只需确定被告人实施了组织、领导、参加或资助该组织的行为，即可认定相关犯罪的客观方面已经具备，并不需要确认该组织是否属于恐怖组织；双轨制

    司法、行政认定模式，即司法机关、行政机关均有权认定恐怖组织，一方面立法机关发布恐怖组织认定的解释，由司法机关在具体案件中予以适用；另一方面由专门的反恐立法设置行政认定的主体、程序、标准，行政机关依据事实和法律对国内外恐怖组织进行认定。行政认定与司法认定的结果不能相互自行转化，还需要行政机关、司法机关依据各自的标准与程序进行认定。