立法聚焦：高保费导致农民买不起保险

农业保险企盼法律补位

    方圆观察

    本网记者 郭晓宇

    记者随全国人大常委会农业法执法检查组在吉林、福建两省检查期间，农业保险一词多次被提及，两省农业保险的开展情况受到执法检查组的高度关注。吉林省从去年开始启动了农业保险试点，对玉米、烟叶、草莓、肉鸡、生猪、奶牛等六大品种开展了政策性农业保险试点。在自然灾害频发的福建省，农业保险的发展相对缓慢。其实不止福建，在我国很多地区，农业保险都趋于萎缩。今年夏天，接连登陆的台风灾害给我们敲响了警钟，农业保险越来越受到关注。

    农业保险呈现萎缩态势

    我国是一个农业大国，也是世界上灾害频发、受灾面广、灾害损失严重的国家之一。投入大、周期长的农业在承受自然风险的同时，还面临市场风险的考验，农业保险是降低农业风险的重要途径之一，也是农业支持保护体系的重要组成部分。我国农业法第四十六条规定，"国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。"

    然而，目前我国农业保险的发展却呈现萎缩态势，与"三农"所承受的巨大风险及其对风险转嫁的迫切需求极不相称。

    其实，我国农业保险起步的年头并不算短，可是发展并不顺畅，走走停停中，很多农民至今甚至连农业保险到底是怎么回事都不清楚。从整体上看，农业保险处于萎缩状态。以2002年为例，有资料显示，当年农业保险总收入4.8亿元，占保险业总收入的0.16%左右。全国2.3亿农户，户均不过2元多，比2000年前大幅度下降。同时，农业保险的险种也在不断减少，由最多时候的60多个，下降到目前的不足30个。农业保险一度陷入政府组织难、保险公司经营难、农民交费难的"三难"境地。

    商业保险公司望而却步

    据了解，每年我国农业受灾的比例与一般发达国家相比都要高。农业风险的加剧，农民迫切希望农业保险"保护伞"能为其生产生活带来实实在在的保障。然而，在保险业迅猛发展、险种越来越齐全的今天，农业保险不仅没有得到相应的发展，反而趋于萎缩，个中原因究竟何在呢？

    2004年之前，我国仅有中国人民财产保险公司和中华联合财产保险公司两家商业性保险公司经营农业保险业务，而这两家公司农业险的总体简单赔付率分别高达87%和73%，均高于保险界公认的70%的临界点。风险高的地区急于投保，风险低的地区则因保费过高而不愿参加保险。这样，保险的"大多数法则"就难以正常发挥。高风险、高成本、高赔付的"三高"特征，使一般商业保险公司对农险望而却步。

    农业生产风险大、保险赔偿率高，高赔偿导致农险的高保费，高保费又让更多的农民买不起保险，由于我国农业保险制度、政策不利于农业保险发展，农业保险徘徊于日益萎缩的怪圈。

    目前，农业保险业务的萎缩同农业政策调整目标和农业发展环境的变化已形成强烈的反差，极不适应农业、农村和农民的现状，农业保险处境堪忧。其实，农业保险并不是没有市场，最主要的问题是农业保险自身缺乏保障，让开展这项业务的保险公司得不偿失，无论业界以何种方式尝试突围，都收效甚微。而身份不明、规则缺失、支持措施不足等决定了农业保险陷于困境的命运。

    农业保险寻求法律支持

    2004年被称为我国农业保险发展的破冰之年。上海安信农业保险公司、法国安盟保险公司成都分公司，吉林安华农业保险公司、黑龙江农垦阳光农业相互保险公司等都相继开始正式运营，全国9个省区市的农业保险试点工作也于这一年的10月全面启动。保监会希望通过批设专业性农险公司、相互制农险公司、地方政策性农险公司，鼓励商业保险公司自办、为政府代办或与政府联办农业保险等形式，摸索服务"三农"、建立有中国特色的农业保险制度、完善农村社会支持保护体系的有效实现形式。

    农业保险离不开政策和资金的支持，而这些都需要通过立法来实现。市场经济，法制先行。有学者指出，从一些农业保险发展比较成功的国家来看，为弥补市场机制配置资源的缺陷，都是通过立法来增加政府干预农业保险的能力。而目前我国农业保险面临困境的重要原因，就是法律保障严重缺位。

    我国的保险法实际上是一部商业保险法，主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为。而农业保险中很大一部分是政策性保险，与商业保险的经营目标大相径庭，用现行的保险法指导农业保险会存在许多问题。由于无法可依，农业保险中的许多情况都存在法律真空，政府在农业保险中的主导地位不明确，即便政府积极参与和推动，也缺乏法律依据；而农业保险经营主体的经营行为也缺乏法律保护和约束。

    业内人士表示，若想发挥农业保险的作用，必须尽早出台相关法律，建立政策性农业保险制度，以推动我国农业保险突破萎靡怪圈，增强农业的抗风险能力。但也有学者对此持观望态度，认为我国还没有到出台农业保险法的时机，因为目前这种小规模的种养方式，即使受灾，农户的损失还没到达那种不可承受的地步。如果都是大规模经营，农户自然而然就会投保，到那时，可以出台专门的农业保险法，调整保险公司和投保人之间的关系。

    在福建省泉州市检查期间，全国人大农业与农村委员会副主任委员路明指出，农业保险对促进农业持续健康发展，保障农民基本生产、生活具有十分重要的现实意义。泉州经济发展势头良好，具备开展农业保险的基础和条件，应该抓住有利时机，着手进行政策调研和方案研究，加快推进政策性农业保险的试点工作，探索发展农业保险的有效途径。

    相关链接

    国外农业保险模式

    美国：美国20世纪30年代开办农业保险，其模式经历了由私营公司试办到政府主办，再到政府退出以商业保险公司为主的曲折阶段。目前，美国农业保险管理机构是联邦农作物保险公司与风险管理局，主要负责全国性险种参数制订、费率厘定、业务指导和检查、开发维护软件等。政府给予免税和法律支持。目前美国200万农户中有131万农户投保了农作物保险，占总农户数的65%。2000年，全美农作物保险服务中心的成员公司的农作物保险年保费收入达30亿美元，为发达的农业生产提供了有力支持。据悉，2004年欧盟已作出决定，将根据美国的模式重建农业保险制度。

    日本：日本农业保险模式的特点有三。一是政策性强，国家通过立法对主要的关系国计民生和对农民收入影响较大的农作物和饲养动物实行法定保险，其他则实行自愿保险；二是经营农业保险的组织是民间的不以盈利为目的保险合作机构；三是中央政府对农业保险进行技术监督指导和提供再保险以及一些决定项目的保费补贴和管理费补贴。

    法国：法国农业保险分成两大类别，即：商业性保险公司无力承受的"农业巨灾险"(如洪灾、旱灾等)和商业性保险公司可运作的"一般农业风险"(如雹灾)。前者由法国政府以农业巨灾保障基金形式负担，后者由商业性保险公司承保。

    制度完善：解决欠薪问题的良药

    众议

    编者按

    本网自9月21日刊登了湖南律师刘大华的一份立法建议以来，有一些法律界人士对于解决拖欠薪酬问题也提出了他们自己的制度设计，我们陆续选取其中的

    几则刊登之，希望这些制度设计能得到有关部门的重视，早日进行制度完善，以维护劳动者尤其是农民工的合法权益。我们希望对拖欠工资薪酬现象的解决问题继续进行广泛讨论，欢迎法律界人士及各界有识之士继续就此问题发表看法，请把您的意见发至fzrb3b@sina.com。

    张健

    近来，刘大华律师关于在刑法中增加"拖欠工资薪酬罪"以根治拖欠农民工工资的问题的建议稿，引起了社会各界广泛的关注。笔者认为，通过刑法调整拖欠农民工工资的问题未必能达到根治的目的。一项制度的设计，应当适应本国的国情，符合一个文明社会发展的需要。只有对症下药，才能做到药到病除，否则只能浪费医药费，甚至产生严重的副作用。

    笔者认为，只有对用人单位拖欠工资施以形成巨大成本的制裁措施才是最有效的措施。刑罚是最严厉的法律制裁措施，同时也是司法成本最高的。启动一项刑事诉讼，不仅需要动用公检法机关大量的人力、财力，还需要在侦查阶段、起诉阶段及审判阶段耗费大量的时间。此外，刑法的介入也未必就能根治拖欠农民工工资的问题。刘大华律师所设计的三年以下有期限徒刑，未必会增加用工人拖欠农民工工资的成本。刑罚的适用在一定程度上是通过法律的威慑力来达到预防犯罪的目的。如果刑罚的适用过于泛化，人的适应性就会使得这种威慑力大打折扣。刑罚应当坚持谦抑性的原则，尽可能避免过多地运用刑罚来调整社会关系。当然，这并不是说拖欠农民工工资的行为绝对不能由刑法来评价，笔者只是认为拖欠农民工工资的行为不应直接进入刑法的视野。笔者认为，拖欠农民工工资的行为首先属于违约行为，应当通过追究用人单位的违约责任来寻求救济。只有在用人单位拒不履行生效裁决时，才能依据刑法相关条文追究其拒不履行生效裁决的刑事责任。另外，政府也必须对劳动关系进行有效干预，以修正劳动者在劳动关系中的劣势地位，其中的关键是行政处罚的力度要足以起到干预的效果，使得拖欠工资的用人单位需支付的成本大大超出其获得的收益，这样才有可能使用人单位不敢拖欠工资。

    对此，笔者提出以下几点建议：

    一、建立用工备案登记制度。拖欠工资的多为临时用工的单位和个人，临时用工完毕后，劳动者往往难以向用工人索要工资。如果要求用工人在用工前(即时结清工资的除外)必须向劳动行政主管部门办理用工备案登记，由行政机关掌握用工人的基本情况，这有利于及时通过法律途径解决。

    二、建立用工信用管理制度。对于拖欠工资的单位和个人进行公示，让劳动者知道哪些单位和个人有拖欠工资的习惯。这样变相取消其继续用工的资格。

    三、建立投诉制度。用工人在出现拖欠工资的情况后，劳动者可以如打110报警电话一样向行政机关投诉，由行政机关及时进行处理。

    四、重罚制度。对于拖欠工资的用工人实施重罚，让其因拖欠工资所支付的成本大大超过其收益，只有这样才能有效遏制拖欠工资的现象。

    五、建立预交保证金制度。用工人在进行用工备案登记的时候，应当预交一定数额的保证金以保证其不会拖欠工资。如果出现拖欠工资的现象，劳动行政主管部门在查实后可以先行从保证金中支付拖欠的工资，使工人不致因工资拖欠而影响到其正常的生活。这个措施在北京等地区已经在尝试实施。

    总之，解决拖欠农民工工资的问题一方面应当通过当事人的意思自治予以解决，另一方面则需要靠国家用行政手段进行有效适度的干预，刑法只能从中发挥间接作用，而不宜直接对其进行调整。我们不应希翼仅仅依赖刑法就能解决一切问题。如果刑法是万能的，是解决问题的终极手段，那么我们只要保留一部刑法典便是了。

    作者系福建君立律师事务所北京分所律师