立法聚焦：让法律化解危机

由于没有统一的紧急状态法，当发生突发事件、出现紧急状态的情况下，容易产生政府与社会成员、中央与地方的责任不清，行使权力与履行职责的程序不明，应急措施不到位等问题，影响及时有效应对突发事件。

    即使在当代，人类还远不能避免各种自然的、社会的突发性危机。火山爆发，洪水泛滥，地震海啸，飓风横扫，恶疾流行；飞机失事，火车出轨，轮船倾覆，油井爆炸，街区失火；杀人放毒，群体械斗，社会骚乱，武装冲突，金融失控……小小寰球，几乎无日不遇形形色色的突发事件，相关社区于是为危机所严重威胁。

    据统计，近十年来，我国平均每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人。2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡，175万人受伤。其中，自然灾害发生255起，造成2250人死亡；事故灾难发生80.4万起，造成13.7万人死亡；公共卫生事件25462起，造成385人死亡，6.3万人发病；社会安全事件发生478.8万起，造成7.2万人死亡。全年仅自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失就超过了4550亿元。

    千百年来，人们殚精竭虑苦苦探求应付突发事件、化解各种危机的对策。今天，我们终于认识到，人们可以充分发挥法律的功能，以法律帮助我们应对突发危机、减少危机恶果、化解突发危机。改革开放以来，我国已经制定涉及突发事件应急法律35件，但没有统一的紧急状态法。这样，当发生突发事件、出现紧急状态的情况下，容易产生政府与社会成员、中央与地方的责任不清，行使权力与履行职责的程序不明，应急措施不到位等问题，影响及时有效地应对突发事件。因此，2004年，在十届全国人大二次会议期间，454名人大代表就制定《紧急状态法》等提出了14件议案。今年4月，《紧急状态法》草案将提请全国人大常委会进行审议。

    紧急状态法的“紧急状态”，一是指出乎全社会预料而突发或虽可预料但难准确预言其发生时日的特殊社会状态；二是在这种状态下，较大空间范围、较长时间内，公民的生命、健康与财产安全会受严重损害，国家政权机关权力的正常行使也易受严重影响；三是必须采取特殊应急措施才有可能恢复正常的社会秩序和生活秩序。

    针对“紧急状态”的上述特点，紧急状态法至少必须在以下几个方面发挥其作为法律的强制性作用，以求达到化解危机、减轻损害的目的：

    其一，以法促成预警系统的建立、预警制度的健全，并有效规范预警措施的实现。“凡事预则立，不预则废。”虽然我们还不可能全面预料突发事件的发生，但“一叶落而知秋”，根据既往的经验，从某些蛛丝马迹中往往能做出具有一定科学性的推断来。所以，“预警”仍是绝对必要之举。据悉，即将审议的《紧急状态法》草案有关于紧急状态分类、分级、分期的制度模式的设置，规定国家机关行使应急权力应当与突发公共事件的种类、等级和阶段相称相应。按照各类突发事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，预警级别分为特别重大、重大、较大和一般等四级。这些规定，当帮助我们未雨绸缪、防患于未然，从而当危机不可避免地发生时，应早有应对措施而使恶果尽量减少。

    其二，立法规范紧急状态时期政府权力与公民权利之间的协调工作，确保最大限度地动员国家、地方和社会的资源和力量应对危机，控制紧急状态的蔓延、恶化，化解紧急局势，力求转危为安。社会是需要权威的，尤其是在危机突发、状态紧急的情况下；权威是讲求效率的，尤其是在社会秩序被突发事件打乱时。突发危机时，科学地划分中央政府与地方政府的特殊权力，行政机关和社会组织的特殊职责，确保政府的紧急权力得到正确运用，紧急措施畅通无阻，行政效率高效发挥，非借法律的强制力无由实现。

    其三，以法确保紧急状态下政府权力不被滥用，确保公民基本权利、基本自由和合法财产不被非法侵损。实际上，紧急状态法的立法目的就在于全面地保障社会与公民的根本利益。我国《紧急状态法》的制定，正是本着正确、科学、合理地界定紧急状态下公权力和私权利的范围与界限的目的，力求严格规范行政权力行使的原则和程序，从而最大限度地减轻国家和个人财产损失，维护好、实现好、发展好最广大人民的最大利益与根本利益。

    以法律手段预警危机、化解危机、缩小突发事件的危害范围、减轻突发事件的危害程度，并为化险为夷、转危为安创造条件，这些，正是制定我国《紧急状态法》的具体要求。在《紧急状态法》制定之后，还应清理既成的35件涉及突发事件的应急法律法规，使其相互之间及与《紧急状态法》之间互不矛盾，相谐相协；制定《紧急状态法》的实施细则，使主体性的《紧急状态法》顺利实施；制定地方的紧急状态条例，使中央与地方能步调一致、良性互动；制定配套齐全的专项性的突发危机事件应急法律，使应对突发危机的措施得以条块结合、纵横呼应；同时，在制定所有这些法律法规时，统筹兼顾立法、司法、执法、守法，预谋危机时期违法犯罪对策，形成一体化的立法、司法、执法、守法系统。现在，美国、日本、俄罗斯、英国、意大利、加拿大等许多国家都建立起了以宪法和紧急状态法为基础、以应急专门法律法规为主体的一整套应急法律制度。俄罗斯以宪法和紧急状态法为基础，制定了100余部配套联邦法律、法规和大量总统令、政府令。日本以宪法和内阁法等为基础，出台了50部配套法律。这是值得我们起而仿效的。我们应以“他山之石”来“攻我之玉”，早日完成紧急状态法体系的建设，以期“兵来将挡，水来土掩”地依法化解危机，保证和谐社会建设即使在危机突袭的情况下，也有条不紊、成效卓著地大步向前！

    （作者为上海政法学院教授、上海市政协常委）

    来源：《解放日报》