立法聚焦：《广告法》实施中取得的成效及问题与对策

《中华人民共和国广告法》实施至今已有10年了，《广告法》在各地的贯彻、实施情况如何，作为《广告法》执法主体机关的四川广安市工商部门，在市人大常委会的支持下，对该市《广告法》的贯彻实施情况开展了一次专题调查。通过调查，发现《广告法》实施的10年间，广告业在当地得到了迅速发展和壮大，广告的作用在经济建设中得到了发挥，为当地的经济发展和社会进步起到了鸣锣开道和强力助推作用。但在具体的实施过程中，也不同程度地存在许多方面的问题，有些是长期没有得到解决和难以处理的问题，这对《广告法》的尊严是个损害，对《广告法》的贯彻执行也起着一定的阻碍作用，现就《广告法》实施的成效、存在的问题和一些建议予以提出，希望能引起各界的重视，使之顺利施行。

    《广告法》实施以来取得的成效显著

    自1995年2月《广告法》正式施行以来，市内各级各部门，包括各类企事业单位和个体经营业户，在从事广告活动中，按照《广告法》规定的行为准则依法进行广告活动，广告的审查机关按照规定认真履行广告审查权，工商部门依法尽职尽责进行监管，整个广告行业从总的来说，对全市的经济发展起到了推波助澜作用，是一个发展势头较好的产业，也是一个规范性管理且很有发展潜力和后劲的主导产业。到2004年底，全市已累计发展广告经营单位180余户，其中：国有事业单位18户，国家控股的广告公司2户，个体私营160余户，从业人员达1460余人，广告年营业额达830多万元以上。具体来看，成效主要体现在：

    各级重视，机构人员到位。

    《广告法》实施以来，《广告法》的贯彻执行在各级各单位有组织、有机构、有人员。工商系统把广告监管工作同其它监管工作一样，制定了严格的目标考核管理办法和奖惩办法加强对《广告法》执行情况的监管，在系统内形成了一级抓一级，层层抓落实的工作局面。二是工商系统作为《广告法》的执法主体机关，一方面，与有关部门联合发文对经常性学习、宣传、贯彻《广告法》作细致安排；另一方面，针对广告的适用与普遍性，逐步在各行业中建立起了广告审查员制度，为各行各业已累计培训、培养广告审查员达20多人次，广告审查员制度的建立，既大大的方便了广告主的审查过程，又为广告经营者提供了方便。

    宣传培训有力，民主法制意识增强。

    《广告法》正式实施以来，广安工商系统一是抓住《广告法》出台的机会，组织《广告法》的执法主体机关、广告经营者、广告发布者和相关单位开展了《广告法》知识大赛，让各界都从大赛中获取了更多的《广告法》知识。每年还采取集中学习、个人自学、案例讲评、疑难解答、业务培训等方式巩固工商干部的《广告法》知识。二是为搞好全民广告法制知识普及，工商部门要求各基层工商所和挂靠在工商机关的个协组织利用每季度的会员大会例会的机会，向个私协业主宣传《广告法》知识。10年间，累计举办有关广告监管的宣传专栏273期，印发《广告法》、《广告管理条例》及《广告管理条例施行细则》、《户外广告登记管理规定》、《广告语言文字管理暂行规定》、《店堂广告管理办法》、《印刷品广告管理办法》等宣传资料14万多份，接受咨询2300多人次，组织各类广告经营单位及消费者学习培训35次。同时，在《广告法》实施每周年之际，各级工商机关还利用电视台、乡镇有线广播作专题宣传，大造声势，发动各相关部门，广告经营单位参加到宣传《广告法》的行列之中，通过广泛宣传，大大提高了人民群众的广告法律意识。在2003年我国遭受的“非典”期间，广安市工商系统以对人民群众生命高度负责的态度，充分加强医疗广告监管，组织了全市城、乡医疗机构和广告经营单位再次重温《广告法》、《医疗广告管理办法》等知识。为强力抵御“非典”入侵、净化“非典”市场环境，起到了一个非常有效的作用，保证了全市无一例“非典”病例出现。

    制度建设得到强化，广告经营有序

    对一般广告的审查、审批，工商部门采取了广告经营单位审查员审查，工商部门抽查制度；二是对医疗、药品、农药、种籽、食品、药械等特殊商品的广告，与各相关行业主管机关建立了先由行业主管部门（或上级行业主管机关）审查、再由工商部门审批、备案的制度；三是勤下广告经营单位，指导建立健全广告经营的各项制度，先后为市内新闻单位、相关行业主管部门建立了一系列广告联合审查、发布制度。与教育部门共同规范了外地学校入市招生的各类广告；与市药监局共同规范了药品广告在经省级药监部门审查后，将审查手续交由市药监局核验后再行发布广告的规定，使药品广告市场得到了有效规范，药品广告秩序较为正常。

    监管有力，广告活动依法进行

    把好了广告市场经营资格准入关。对具备国家规定的广告经营资质条件的单位或个人，才能进入广告市场，才予批为广告市场的经营主体。对申请进入广告市场的经营者，严格按规定审查其提供的文件、证件，实地考察经营场所和经营条件，对具备经营资格的经营单位经审定后再发证。同时，利用一年一度的广告经营资格检查的机会，认真检查广告经营单位的实际资质条件，监督广告经营单位依法健全广告经营管理制度，了解掌握广告经营单位的基本状况，从中发现问题和寻求解决问题的途径。

    把好了各类广告的发布关。在严格执行广告法律法规规定的前置审批制度的同时，对特殊行业的广告必经行业主管部门（或上级行业主管部门）先行审批，严格按照广告登记程序，审查每件广告的相关文件、证件的有效性、真实性，并依法严格审查广告内容。

    把好了对户外广告、店堂广告、印刷品广告等重要广告在发布前的审查、登记程序，使广告经营者从内心认识到了工商部门的严格执法是维护广告市场的良好秩序。

    在所有户外广告、印刷品广告和其他各类媒体广告，在发布时都标注了工商部门的监督电话或工商登记字号，使广告随时处于群众的监督之下，一但发现违法广告可及时向工商机关举报。

    对市内店堂、户外、医疗、保健、药品、房地产等广告媒介进行定期和日常检查，对不符合条件的广告主及时发出期整改通知书和出动执法人员进行了强制拆除，责令停止发布。并依据情节依法作出相应处理。

    亮化、美化了城市环境

    广安作为一代伟人邓小平的故乡，城市形象和社会形象非常令人关注，工商部门抓住创建省级“卫生城市”、“中国优秀旅游城市”、“邓小平同志诞辰100周年纪念活动”，创建首批“全国文明城市”等机遇，认真开展医疗、药品、房地产、融资、印刷品等为主的广告市场清理整顿，使原来满街乱张贴、随意乱散发的不文明广告现象得到了根治。从而使广安一举创建成为了“中国优秀旅游城市”，保证了邓小平同志诞辰100周年系列纪念活动的如期进行并取得圆满成功。同时，向世人展示了一个文明的广安、优美的广安的崭新形象。

    《广告法》实施中存在的问题

    认识不足，法制观念淡漠

    一些部门领导重视部门利益，忽视社会职责。一些机关、部门在执行《广告法》过程中有法不依，随意性大。有的广告发布者张口就说自己部门经费紧张，要靠自己找钱养活职工，总认为找钱比守法更重要。一些广告主还认为在市场经济时代一个愿打广告，一个愿接受广告，是属于自愿行为，哪来的那么多干涉。少数领导干部也认为查处广告是损坏发展环境。所有这些，都是由于对正确培育广告市场的认识不够，依法办事观念树立不够的一种表现。

    有时有抵制检查，弄虚作假的行为。一旦相关执法部门例行广告法职能检查，要求提供有关资料时，被检查单位称档案员不在；要观看广告声像时，被检查单位称声像调不出来。要用很多办法让检查人员根本查不到任何资料。

    个别部门领导在执行广告审查审批过程中，重审查审批，轻审查审批后的监管。个别部门把广告审查审批后，对审查审批后的广告发布在载体上的内容是否与审查审批时内容一样，从不关心和过问，致使不少广告失真和缺乏有效性。

    管理不严，责任制落实不够

    审批不严格，漏审、未审现象时有发生。针对当前社会上一些泛滥的医疗广告，要么漏审，要么根本没有送审，发布者也不督促广告主送审。少部分房地产广告、“牛皮癣”广告等都没经过审批直接四处张贴，尤其是中介信息业主发出的各种广告更是缺乏审批环节。

    户外广告设置跟不上形式发展需要。有的地方缺少《户外广告管理办法》，没有户外广告的地方性管理依据，导致户外广告审查、监管缺乏力度，广告主对户外广告的张贴、发布随意性大。

    查处违法违规不力。工商机关有时顾及到从严查处、从严执法会影响到方方面面的关系，加之有的被查处对象目无法纪，甚至有的地方领导对查处的广告违规行为也加以说情和干涉，致使在查处过程中出现了“手软”现象。 部门配合不默契。广告行为涉及的部门和行业很多，但执法主体机关只有工商机关一个，所以，一些部门认为不是自己部门的职责，便不注重配合，致使一些违法现象不被发现或发现了也没向相关机关通报情况。

    广告管理跟不上经济发展形势

    审查审批人员素质与发展不相适应。相关机关的审查审批工作人员，只停留在了纯粹的本职岗位上，不紧跟快速发展的社会和时代，不加强业务素质学习，不主动走到监督管理战线，致使监管滞后。

    监管力量不足。在一些地方，广告监管工作整体说来人力偏少，有的只是市上一级有专人在负责此项工作，县级工商的广告监管人员大部分是兼职有的还是身兼数职，这从一定程度上说影响广告监管。

    监管手段滞后。当今的一些张贴广告、喷绘广告有时间短、易作案等特点，给违法者带来方便，但监管人员不可能时时跟踪，即使有人举报，在基层也缺乏交通工具进行及时查处。

    贯彻实施好《广告法》的对策

    要进一步加强对广告法律法规的宣传、学习。广告知识涉及到人们生活、工作，涉及到人民的生命和财产安全，涉及到经济和社会的健康发展，各级各部门都 应把加强对〈广告法〉的学习纳入重要议事日程，工商执法主体机关要把这部法律当作是指导经济发展的一部重要法律进行认真学习、宣传；其他执法部门要把〈广告法〉当作本部门执行的主体法一样，进行大张旗鼓地宣传、学习；经济主管部门要把此法当作引领经济发展的一个航向，作为非学不可的内容进行学习；各类经济业主更要把此法当作守法经营的一个条件学深学透；广大农村要把此法纳入农村普法内容加以宣传学习；有条件的学校也应找适当的机会对学生进行宣传，让学生从小增强广告法律法规知识。以此达到增强全社会的广告法制意识。

    要加大广告审查审批力度。凡是有广告审查审批权的机关和部门，对广告的审查审批都要建立健全一套科学、完善的制度，该行业主管部门先行审查的行业主管部门必须履行其职，并且要主动介入，该报上级批的要向上级申报，该本级审批的要严格把关，不能坐视不管；监管部门要按照法律法规赋予的职责，履行好登记、备案、监管职责；广告经营者遵守法律，没有完善手续的广告坚决不能发布，积极加以抵制，这是广告源头，必须下大力气把好这个关口，尤其是我们的党报和广播电视，是党的喉舍和国家的资产，绝不能用国家的机器去干违法违规的事，绝不能用国家的工具去损害群众的利益，新闻媒体把不好此关就应严格查处；广告主必须主动将广告内容及时送审，不送审就私下发布的，同样予以严格查处。

    要加强部门配合协调，共同搞好广告管理。虽然《广告法》的执法主体是工商机关，但由于广告业的涉及面、涉及部门宽和易操作性、可隐蔽性等特点，其难管程度是不言而喻的。因此，需要各部门的配合，行业主管部门在做到主动管理的同时，发现有违规发布广告的要及时向监管机关通报情况；广告经营者对未审查的广告坚决不能发布，或对广告主送发的广告与审查内容不符的一律不予广告，并要及时将情况反馈给广告监管机关。

    要加大广告违法的查处力度。既然有了一部法律，就要做到有法可依，有法必依。凡是不按法律法规办事，就应该接受处罚，做到查出一个处理一个，并且对累处累犯的要给予重处重罚，各个执法机关在这个问题上绝不能手软。否则，广告市场将无法治理。(四川省广安市工商行政管理局 黄洪春)

    来源：中国人大新闻