立法聚焦：责任追究的制度缺陷及其立法设计

审计出来的问题往往与法律、道德规范以及组织纪律存在冲突，因而，进行责任追究的形式是多层面的，其中包括行政、刑事方面的法律责任和违纪责任。

    目前，我国的责任追究机制是多头监 管，各成一体，类似于以前国有资产的管理，其弊端可想而知。对于审计后发现的问题，多个监管主体基于不同部门利益的考虑，容易造成越权监督和监管失范的现象。另一方面，多头监管的缺点还在于在责任追究上没有统一负责的监管机构，无法保障公众的知情权和法律权威。

    我国不同地区由于受到经济发展水平、法律意识等因素的影响，改革动力与阻力是各不相同的。基于此，解决多头监管的问题可以采取综合监管和联合监管的模式。在改革力度较大而阻力较小的地区，可以建立统一的综合性监管机构，进行监管权力整合和机构重组；而在改革阻力较大的地区，可以建立联合监管机构，统一协调各个监管部门进行责任追究。这两种改革模式都强调责任追究主体、方式及其制度的整合，从而形成监管权责统一的合力。

    在责任追究上，主要有三个制度建设方面的问题：

    其一，责任追究机制的启动与运作具有随意性。发现问题后，由哪个部门负责追究责任，如何进行事实认定与法律适用往往少有操作性较强的规定；

    其二，权力与责任不相统一，各种责任形式规定过于简单、缺乏衔接，从而出现不负责任的权力滥用，监管部门权限不清，或者责任替代的情况；

    其三，对领导责任、执法人员责任以及集体责任未作明确解释，这样容易产生以集体责任或者执法人员责任掩盖领导责任的弊病。

    之所以存在这些制度缺陷，其根本原因在于在立法理念上对权力规制的偏重，而忽视问责的价值所在以及责任追究的落实。例如，对中央和地方的财政收支，法律规范一般在权力主体、权限划分和事务管理的规定上着墨较多，而在法律责任的规定上则较为抽象。这种粗放式立法所引发的法律缺位，即在审计风暴“后遗症”中得以印证。

    因而，在进行立法设计时，既要作立法理念的转变，又要明确实现问责的立法目标与原则，以此来指导和促进责任追究的制度建设。

    在制度设计目标上，应着力于构建合理的责任追究机制，明确规范内容，使之具有可操作性。为了实现这一目标，将问责落在实处，责任追究的立法设计应当遵循如下四个具体原则：

    (1)统一性原则，即包括权责统一和法制统一。权责统一要求权力行使与法律责任相对应；法制统一则是构建法律责任与违纪责任相协调的责任体系，尤其是保持各种法律责任的内部一致；

    (2)明确性原则，即责任规定的具体化和精确化；

    (3)罚责相当原则，即处罚与责任相一致，不可畸轻畸重或者重责轻罚；

    (4)不可替代性原则，即不同性质的法律责任之间不能相互替代，更为重要的是不能以党纪处分代替法律责任的追究。

    总之，落实和追究审计责任既需要问责理念或模式上的转变，又需要监管制度上的变革。同时，还要认清改革的动力与障碍。对事的处理易，而对人的问责难。但是，无论改革面临多大的困难，我们都应当认识到责任必须要有人承担，法律必须要得到遵守，因为只有政府敢于承担责任，权力才真正为民所用；只有法律有所作为，国家才能长治久安。

    来源：《法制日报》