立法聚焦：关于发挥专职委员作用的实践与思考

设立人大常委会专职委员（以下简称“专委”）是海淀区人大常委会在新形势下立足海淀人大工作实际，围绕加强地方人大常委会组织建设、优化常委会组成人员结构所进行的有益探索和尝试。在市委、市人大常委会和海淀区委的指导支持下，海淀区从第十二届人大常委会开始设专委，到第十三届人大常委会达到五名专委，占常委会组成人员总数的17%，专委和驻会委员人数达到了总数的55%。从近两年的实践看，我区人大常委会设立专委方向是正确的，符合宪法、地方组织法和党的十六大精神，有效地提高了常委会工作质量和效率，得到了普遍认同。

    一、设想的提出和设立经过

    由于历史原因和思想观念的束缚，长期以来一直没有从根本上处理和解决好优化常委会组成人员结构、提高整体素质的问题，使常委会组成人员中的大多数人始终受到“兼职工作”的困扰，不能将全部精力或主要精力放在从事人大工作上，不得以地把履行宪法赋予的重要职责当作一项“副业”来完成，一定程度上影响了国家权力机关职能作用的充分发挥，既不利于维护国家权力机关的法律性和权威性，也不利于人民代表大会制度的健全和完善。因此，提高常委会组成人员的专职化程度，已经成为推动人民代表大会制度前进、促进人大及其常委会工作发展的一项重要课题，亟需我们在不断总结分析人大工作的实践、学习研究人大工作的理论、理解运用人大工作的法律、认识把握人大工作的特征的过程中，进行新的探索和新的实践。

    2001年底，海淀区人大常委会就设立常委会专职委员问题进行调研，写出了《设立人大常委会专职委员势在必行》的专题报告，围绕加强地方人大常委会组织建设，优化人大常委会组成人员结构，努力符合常委会行使职权要求的问题，阐述了设立人大常委会专职委员的必要性、主要依据和初步设想，分别在《北京人大》和全国人大《研究与探索》上刊登。文章发表后，受到了北京市人大常委会的关注，市人大常委会主任于均波，副主任范远谋、段柄仁分别作出批示，认为设立人大常委会专职委员是有关人大体制的重大问题，符合北京市委关于加强人大工作决定的精神，海淀区可先搞试点。全国人大常委会研究室副主任尹中卿到海淀进行了专题调研，支持和赞同海淀的基本思路和设想，希望海淀人大成为全国人大在基层推进此项工作取得经验的典型，并提出了指导性意见。对此，海淀区委非常重视，市委常委、原海淀区委书记朱善璐批示，认为这方面的探索属于制度创新的范畴，海淀应该走在全市的前头。在区委的大力支持下，2002年11月，海淀区第十二届五次人代会补选了两名人大常委会委员作为专职委员。2004年1月换届后，海淀区第十三届人大常委会设了五名专职委员。

    二、为专委工作提供保障

    （一）加强对专委工作的领导。明确提出专委在区人大常委会党组和主任会议的直接领导下开展工作。党组将专委工作提上重要议事日程，制定了《专委工作制度（试行）》，多次专门研究专委工作，召开专委座谈会，倾听他们的意见、要求和建议，关心他们的思想、工作和生活，并勉励他们勇于探索和创新，为专委工作的运行和开展趟出一条新路。

    （二）明确工作任务和工作方式。专委的主要工作任务是：1、围绕区人大常委会审议议题调查研究，做好准备，在区人大常委会会议上积极、主动发言；2、围绕坚持和完善人民代表大会制度，进行人大工作理论研究，撰写理论或调研文章；3、完成区人大常委会主任会议交办的事项。专委的主要工作方式有：1、参加区人大常委会一至二个工作委员会，并在其中积极工作；2、参加各种形式的代表视察活动，参与区人大常委会各工作委员会的相关会议和活动；3、围绕区人大常委会重点工作，开展调查研究；4、每一位专委联系5位区人大代表和区人大常委会的2个街道工作委员会；5、按正处级的规定范围参加海淀区的有关会议和传阅文件。

    （三）提供服务保障。指定研究室作为专委的服务机构，为其开展工作提供如下服务和保障：1、提供必要的书籍和学习资料；2、及时传阅有关文件和资料；3、记录专委开展工作情况的《大事记》。同时要求常委会机关各委室均要为专委行使职权和履行职责提供便利和服务保障。专委享受正处级待遇，配备交通工具。

    三、专委工作的开展

    近两年来，专委通过在常委会会议上作中心发言、开展调查研究和理论研究、提供专家咨询等方式，有力地推动了区人大常委会各项工作的开展，取得了较好的成效。

    （一）在常委会会议上作中心发言。 在常委会会议上围绕审议议题作中心发言是专委的重点任务。他们的主要做法是：一是把潜心学习作为搞好审议的前提。专委的最大优势就是有一定的时间和精力学习政治理论、法律法规，学习人大工作规程和与审议议题有关的专业知识，用各方面知识来充实自己，使审议发言言必依法、言之有理；二是把分工合作、各有侧重作为有效工作方法。五位专委分工合作，对每一项常委会审议的议题，都有一名重点发言人，其他几位作补充。确保每次会议审议发言主次分明，有呼有应，气氛热烈，审议充分而不拖沓，效果明显。三是把调查研究、充分准备作为做好审议发言的基础。每次会议前，专委都要在认真学习调研的基础上，经过认真分析和综合，形成书面发言提纲或发言稿，使审议工作既减少了盲目性、随意性，同时也使发言更加规范，提高了会议的质量和效率。

    （二）进行深入细致地调查研究。专委把调查研究作为议事之基和决事之据，做到了“四个结合”。

    一是将调研和审议相结合。专委对于每次常委会和主任会议审议的议题，除提前阅读相关的会议材料外，均要事先深入基层，主动听取选区选民和所联系的区人大代表以及区人大常委会街道工作委员会的意见和建议，力求全面客观地掌握第一手材料，使会议发言既真实地表达出人民群众的意愿和呼声，又能够提出解决问题的可行性方案，更加有理、有据、有说服力和针对性。2004年仅高学东委员一人就围绕常委会审议的议题，就财政预算监督、北部地区垃圾消纳、土地承包等开展专题调研，写出9篇会议发言稿，这些发言有的引起了区政府重视，有的有关部门予以了落实，有的有了回音和反馈。

    二是将调研和全区重要工作相结合。如在2003年上半年抗击“非典”的斗争中，刘健发、封晓香两位专委参与了区委对社区抗击“非典”工作的督察。由于他们有长期基层工作经验，在督察中及时提出了不少建议和意见，封晓香委员写出了《抓住有利时机加强基层民主自治》的调研文章，刊登在《海淀人大工作研究》上。为搞好2003年下半年的区人大换届选举，区人大常委会提前派两位专委进行摸底。在进行调查研究后，他们分别对调整规模后的社区居委会如何划分选区写出了情况分析，对我区人大代表换届选举存在的问题及改进措施写出了专题调研报告，为领导决策提供了依据。

    三是将调研与人大工作相结合。区人大常委会党组注重发挥专委的作用，除要求他们积极参与研究会确定的调研题目和组织召开的各种研讨会外，还确定重点课题，引导专委围绕区人大常委会工作中一些实际问题深入思考，开展专题调研，用以指导实践。如王连珠委员承担了“如何搞好评议工作”；刘健发委员承担了“如何发挥代表在社区建设中的作用”；封晓香委员承担了“如何发挥专委的作用”；黄兆山委员承担了“如何提高常委会审议质量”等专题的研究工作；高学东委员承担了“海淀区国民经济和社会发展计划监督办法”的起草工作。这些课题均是当前我区人大常委会在履行职责中遇到的需要研究解决的问题。目前，上述课题已经或即将完成，为推动常委会工作的创新和深入开展提供了理论支持和决策依据。

    四是将调研与为群众办实事相结合。专委以“三个代表”重要思想为指导，高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，始终把人民群众关心的热点难点，作为调查研究的重点，促使有关部门想民忧、解难题、办实事。如高学东委员深入农口和北部地区的村、户，了解到被划定基本农田的地区本来就属经济欠发达地区，划定后发展高效非农产业的空间又受到了限制，进而对该地区整体经济的发展很不利。为此写出了“区政府应注意保护被划定基本农田地区人民的利益”的调研文章，经海淀人大信息报送区委信息后，引起了区政府的重视，主管副区长张宗林批示：“请农委认真研究高学东委员的建议，在北部地区发展分布面上考虑到这一问题。”黄兆山委员调研后反映的“农民搬迁上楼办理房产证难”问题，区政府主管副区长许健批示区国土房管局制定一个规范的办法并加快速度，专题研究解决。他反映的“亮甲店地区房产问题”，许副区长批示“请国土房管局、规划局分别向上级部门提出具体处理意见，罚款补交相应的费税后办理手续”。封晓香委员调研后反映的区政府大院北门交通安全问题和万泉西路的环境整治问题均已得到落实。

    （三）发挥专家智囊团的作用。五名专委均有较丰富的实践经验，熟悉区情民意，但又各有所长，其中两名同志长期担任街道办事处主任职务，具有多年的基层工作经验，三名同志曾担任过区人大常委会有关委室的负责人，熟悉政法、经济、教育、城建工作，了解人大工作程序。由于新一届区人大常委会办事机构新人较多，工作程序不太熟悉。专委发挥熟悉工作的优势，热心指导，协助他们组建各工作委员会、召开委会员会议、督办议案、为常委会和主任会作准备，起到了辅佐、咨询和参谋的重要作用。黄兆山委员在区人大常委会机关被称为“法律专家”，他除为区人大常委会机关各办事机构提供各种法律咨询外，还经常为区人大常委会组成人员、人大代表以及区人大常委会街道工委、乡镇人大开展法律讲座，据统计，仅2004年，就讲课8次。如在换届后的新代表培训大会上，他对全体人大代表进行了法律培训，在区人大常委会组成人员暑期读书班上，就常委会组成人员的使命和责任、权利和义务、如何加强学习以及做好审议发言等四个方面的问题进行了重点讲解，深受好评，提高了大家的法律意识和履职水平。他还指导完成了区人大代表的补选工作。

    四、专委工作所取得的成效两年的实践表明，设立专委十分必要，势在必行，既有理论意义，又有实践需要。

    （一）有利于保证人大工作的正常开展。人大常委会作为本级人民代表大会的常设机关，其行使职权的主要方式是通过每两个月至少举行一次会议的形式来实现的，参会人数必须到达法定人数，才能有效。目前，我区人大常委会专委和驻会委员比例已达到55%，超过常委会组成人员的半数，这极大地方便了常委会会议的召集、审议和表决。他们作为常委会的主力军，在时间上能够保证参加会议和各项活动，并且在其中积极工作，踊跃发言，有效改善了过去由于委员和代表均为兼职，会议和活动出勤率不高的问题。

    （二）有利于提高常委会审议质量。召开常委会会议时，兼职委员过多的最大弊端就是会前准备不充分、发言针对性不强。设立专委以来，常委会审议质量有了明显改善和提高，发生了三个转变：一是发言的人多了。专委在每次常委会上均踊跃发言，并促进和带动了兼职委员的发言积极性，使审议场面十分热烈。二是发言质量提高了。由于专委在每次常委会会议之前都作充分的准备，写出了有理论、有分析、有见解、有建议的书面发言稿，在常委会会议上积极、主动发言，提高了常委会会议审议质量。三是发言时顾虑少了。专委除了专事常委会委员工作外，不再兼任其他任何职务，没有顾虑和包袱，能够牢记自己的使命和责任，切实依法履行职责，在发言时能够敢于直言，畅所欲言。

    （三）有利于对“一府两院”工作进行有效监督。五名专委的共同特点就是敢于直言，敢于监督。例如，在区人大常委会会议上，就区级图书馆是否保留问题，专委纷纷发表意见，质疑区政府有关部门，并和其他常委会组成人员一致要求区政府组织专家对此问题重新论证。区政府对该意见非常重视，会后经过专家论证，认为海淀区图书馆有着其他各级各类图书馆不可替代的功能和作用。区政府尊重论证结果，并安排资金，加紧建设。在主任会议上，专委积极发言，要求区法院强化司法为民意识，重视对人大信访件的办理，促使区法院出台“信访联办例会”制度，提高了信访办结率。此外，专委还参与有关委室的工作，共同呼吁并促使全区通过召开“公共卫生大会”解决了公共卫生“一个机制，四个体系”建立的问题。

    （四）有利于提高人大及其常委会的地位和威望。专委的设立，可以使他们在思想上，增强责任感和使命感，提高履职积极性；在时间上能够从原来的工作岗位上解脱出来，不再受兼职时繁琐的事务性所困扰，全身心地投入工作；在能力上，有充足的时间加强学习、调研和思考，提高行使职权的能力和水平，更有效地发挥代表作用；在工作上，也使他们有足够时间深入基层，联系选民，了解社情民意，听取人民群众的建议和意见，更好地代表人民行使管理国家和社会事务的权力，督促人大及其常委会形成的决议、决定和审议意见得到很好的落实，从而可以提升人大整体工作质量，更好地发挥人大常委会作为国家权力机关的作用，在实践中提高人大及其常委会的地位和威望。

    五、专委工作中应处理好的几个关系

    （一）专委与各工作委员会的关系。为拓宽专委知情知政渠道，便于他们发挥作用、开展工作，《专委工作制度》中明确规定各位专委固定参加一至两个工作委员会，同时其他委员会开展活动时也应邀请专委参加。这里有一个问题需要研究，就是如何处理围绕同一议题在工作委员会上的发言和在常委会上的发言问题。如工作委员会已将专委的意见归纳进去并向常委会作了报告，专委在常委会上再发表相同的意见则显得重复，没有必要。要处理好这一问题，可考虑专委在工作委员会上作全面审议，在常委会上作专项深入审议，和委员会意见互相呼应，形成衬托。

    （二）专委与专委的关系。这是指专委是单兵作战还是分工合作、形成合力。专委单枪匹马开展工作不利于从整体上发挥专委的作用。应将专委作为一个团队，确定一个召集人或牵头人，在常委会党组和主任会议的领导下，依托于研究室，发挥集体的力量。在常委会召开前，围绕会议要审议的议题，分头调研作准备，并研究常委会上的发言方式。

    （三）专委与其他常委会组成人员的关系。专委除享有与其他常委会组成人员相同的权利和义务外，作为常委会会议上的中心发言人，在整个常委会组成人员中应起到骨干、带头和示范作用，使常委会真正建设成为一个有为、有位、有威的地方国家权力机关。

    六、对专委今后工作的思考尽管我区专委工作取得了有目共睹的成效，但由于尚处于起步和探索阶段，又无外部经验可以借鉴，工作中还存在一些问题：一是专委的年轻化、专业化还有待进一步提高；二是有组织地整合专委力量、发挥其团队作用方面做得还不够；三是在制度上还需继续完善和规范；四是为专委开展工作创造更多条件、提供有效服务还需进一步加强。

    胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话明确指出，要以与时俱进的精神不断推进人大及其常委会的组织制度和工作制度建设，优化人民代表大会常务委员会组成人员的结构，这表明我区人大常委会设立专委方向正确；2003年8月十届全国人大常委会增加了19名专职委员，并随后任命他们为主任委员助理，在全国起到了示范效应，各地人大也开始了设立专委的试点，这意味着常委会组成人员专职化已经形成共识。今后我们应在实践基础上，总结工作经验，完善工作制度，逐步扩大专委比例，为更好地发挥专委作用趟出一条新路子。

    （一）引进竞争机制，不断扩大专委比例，并注重其专业化、知识化和年轻化，选拔一部分具备较高文化素质，有法律、教育、经济、城建等专业知识的同志充实到专委中，并在年龄上实现梯次配备，形成老、中、青相结合，保持专委工作的连续性。

    （二）要加强业务培训。采取举办培训班、法制讲座、外出学习考察等形式，定期对专委进行培训，不断增强其法制观念和履职意识，提高他们的责任感和使命感以及政策法律水平，促使他们更好地依法行使职权。

    （三）建立考核和激励机制。要建立健全专委学习、工作、调研和联系选民等工作的考核、评比和激励等制度，加强对专委的管理，发挥专委的工作积极性和创造性。

    （四）要为专委履行职责创造更多的条件。人大党组要更加关心专委的学习、工作和生活，为其学习调研、知情知政创造更多的机会和条件，帮助他们解决实际困难和问题，并且有组织地安排专委围绕常委会的全区中心工作和重大事项、常委会重要工作以及群众关注的热点和难点问题开展调研和监督，进一步整合专委力量，挖掘其潜力和优势，使他们在推进我区民主法制进程和社会主义政治文明建设中发挥更大作用。

    来源：中国人大新闻