立法聚焦： 解读公路法等九法修改

一、全国人大常委会委员李连宁谈公路法等九法修改

　　公路法、公司法、证券法、票据法、拍卖法、野生动物保护法、渔业法、种子法、学位条例等九部法律的修正案，集中在一个议案中提交常委会会议审议，成为本次常委会受关注的重要议题。8月25日，参加十届全国人大常委会第十一次会议的全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员李连宁接受了专访。他认为，九部法律的同时修改，从一个方面体现了人大常委会真正把提高立法质量摆在更加重要的位置，堪称“今年人大常委会立法工作的一个新亮点”。

　　制定法律与修改法律并重

　　在一次会议上，因一部法律的实施，对九部相关法律一并进行修改，这在我国立法史上还是首次。李连宁认为，这充分反映了全国人大常委会在提高立法质量方面，对修改法律给予了更多的关注，做到了“制定法律与修改法律并重”。

　　吴邦国委员长指出，“中国特色社会主义法律体系不是静止的、封闭的、一成不变的，而是动态的、开放的、发展的。”李连宁认为，邦国委员长的讲话深刻阐述了修改法律在立法工作中的重要性，反映了现阶段修改法律与制定法律具有同等重要的地位。随着我国民主法制建设的加强，全国人大及其常委会目前制定的法律已有213部，已经初步形成了中国特色社会主义的法律体系。我国正处在社会主义初级阶段和全面建设小康社会的起步阶段，市场经济体制还有待进一步完善，社会经济、政治、文化等方面在不断地改革和发展。因此，加强立法工作，提高立法质量，不仅要抓紧制定对基本形成中国特色社会主义法律体系起支柱作用的基本法律，还要体现与时俱进的精神，把修改法律与制定法律放在同等重要的位置，及时修改那些与发展形势不相适应的法律，修改那些与新的法律相矛盾、相冲突的法律，并适时进行法规清理工作，使法律体系根据国家的政治、经济和社会形势发展的需要逐步趋于完善。

　　李连宁举例说，学位条例第九条第二款：“学位评定委员会组成人员名单，由学位授予单位提出，报主管部门批准。主管部门应将批准的学位评定委员会组成人员名单报国务院学位委员会备案”，草案删去“报主管部门批准”，这一修改，既符合行政许可法的立法原则，又顺应了高校教育体制改革、扩大高等学校办学自主权的要求，是实实在在地适应了社会经济、政治、文化等方面不断改革和发展的要求，这一法条的修改是很有重要意义的。

　　坚持法制统一的原则

　　李连宁说，坚持法制统一是我们法制建设的基本原则之一，也是我们提高立法质量的重要保障。同时对九部法律进行一揽子的修改，从立法的层面上解决了法律间的协调一致，保证法律体系的有机统一。过去法律之间的抵触往往是按照“新法优于旧法，上位法优于下位法”的原则去解决，比较被动，也增加了法律适用上的困难。这次对九部法律的主动修改，体现了法制统一原则的有效实现。

　　行政许可法颁布后，国务院取消和调整了一批行政许可项目，全国人大常委会法制工作委员会会同国务院有关部门研究认为，九部法律中有些涉及到行政许可的规定，与现行行政许可法的规定相冲突，因此有必要对有关法律的个别条款予以修改和调整。九部法律的修改也正是在这个背景下进行的。

　　李连宁分析认为，九部法律的修改很好地体现了设立行政许可“遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济和生态环境协调发展”的指导思想，将行政许可法确立的依法设立行政许可的原则，遵循便民的原则，精简、统一、效能的原则，公开、公平、公正的原则贯穿到相关法律中去了。根据行政许可法第十三条所列的四项可以不设行政许可的事项，即：公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，对九部法律中的相关条款进行了修改。

　　李连宁说，按照法制统一的原则对九部与行政许可法在立法原则上相冲突的法律规范进行一揽子修改，将有利于国务院和地方人大清理相应的法规，有利于全面贯彻实施行政许可法；法律法规的规定之间的衔接协调，也是提高立法质量的一个重要表现；同时，这也为我们今后对法律的修改工作提供了一个很好的范例。

　　立法为民是衡量立法质量的核心

　　吴邦国委员长多次强调立法质量问题,他说，“要真正把提高立法质量摆在更加突出的位置，把新时期的立法工作提高到一个新的水平。”李连宁对此的解读是，提高立法质量的落脚点是立法为民，衡量立法质量的高低，不仅仅是看立法的技术水平的高低，更重要的是立法为民。

　　李连宁说，以九部法律的修改为例，它们都是为了转变行政管理职能，“简政放权”，方便行政管理相对人，所以法律的修改就贯穿了“立法为民”的精神。如通过对公路法、拍卖法、学位条例、野生动物保护法和证券法等法律的修改，使行政部门的职权更加明确和单一，杜绝了多头审批和多层审批的出现，对于消除重复管理、权力缺位、杜绝审批中的“寻租”现象给予了制度上的保证，不仅方便了行政管理的相对人，而且有利于发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性。

　　行政审批的大量删改，会不会影响到政府决策和监管，进而影响到政府执政为民的效率呢？李连宁指出，此次围绕行政许可法的实施所进行的相关法律修改，可以及时地从法制层面上解决很多实际工作存在的行政弊端，如多头审批、多次审批、多头管理、乱收费等；也有利于改变过去的行政管理重审批轻监管、重事前审批轻事后监督的管理模式；进一步要求行政机关转变职能，依法行政，按照市场经济和法治社会的要求，进行合理的调节和监管，避免了什么都想管却又管不好的行政困局；同时，通过管理部门下放审批权，将上级机关的审批权下放给下级机关，使审批权更加靠近一线。把一些技术性审查事项交由专业组织审查，既发挥了相关技术部门在专业技术上的优势，又使审批事项更加科学合理。这些因素综合起来，就能够使行政管理和监督在法制轨道上更加稳健、快速、高效地运行，不仅不会影响政府对某些事项的监管力度而造成新的权力真空地带出现，反而可以促进政府监管职能的进一步完善。所以从这个意义上讲，立法机关在立法中贯彻“立法为民”的思想越彻底，那么行政机关、司法机关在执法中“执法为民”的基础就越坚实。


二、我国进一步通过法律修改约束政府权力（朱四倍）

　　公路法、公司法、证券法、票据法、拍卖法、野生动物保护法、渔业法、种子法和学位条例的修正案草案经十届全国人大常委会第十一次会议审议后公布施行。这意味着我国进一步通过法律修改约束政府权力。

　　以往立法多是由职能部门起草，往往带有部门色彩，实际上存在着通过立法来强化部门利益的现象。这次修订将淡化行政部门的审批权限，从立法上对行政权力加以约束。

　　为什么要约束政府权力？政府是个公共权力机关，政府的决定对整个社会都有约束力。公共权力是凌驾于社会之上的，并通过法律的形式赋予政府管理公共事务的权力。政府享有其他任何社会组织所不能享有的权力和社会影响力。政府作为社会中唯一执行公共权力的机关，在处理经济和社会事务方面具有权威性。在市场经济条件下，对之进行约束，是维护政府权力和公众权利平衡的要求。

　　本来，行政审批是出于维护公共利益的需要，但是当行政审批制度发生变异的时候，就会出现行政审批片面地服务于行政意志的“偏好”，把行政审批制度转化为方便行政管理、增加行政收费的手段。在实践中，这种异化了的行政审批制度不仅不能发挥维护公共利益的作用，反而会破坏公共利益。在政府管理方式从管制型到服务型模式的转变过程中，在由政府本位、官本位和计划本位体制向社会本位、民本位和市场本位体制转变过程中，要实现从无限政府到有限政府的转变，不淡化行政审批是不可想象的，并且要在转变过程中消除行政审批的负面影响。

　　事实上，能否弱化部门行政，主要取决于弱化部门行政赖以存在的物质基础和部门利益。当行政部门的行政行为偏离了公共利益的导向，以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益的时候，部门利益就出现了。部门利益已经构成了部门行政向公共行政转型的最大障碍。部门利益的存在，导致长期以来的机构调整“摁下葫芦起来瓢”，处于一种精简与膨胀的循环之中。同时，使政府职能转变举步维艰，难以使政府职能及时转变到经济调节、社会管理、市场监管、公共服务的定位上来。

　　部门利益的存在与行政部门的公共性是根本对立的，它违背了政府为公共服务的宗旨，损害了政府的权威与形象，降低了政府工作的效能。为了克服部门利益这种公害，必须根除“部门职权利益化”与“部门利益法定化”，实现从部门行政到公共行政的转变。这次对九部法律的修改实际上是进一步通过法律的修改来约束政府权力，淡化行政审批，也是从部门行政到公共行政的转变的要求，更是从部门行政到公共行政转变的保障。

　　来源：《人民日报》 (2004年09月01日 第十三版)