立法聚焦：人大在立法中的主导地位事关立法公正

本报讯 李一帆在《瞭望》２００４年第７期撰文认为，真正确立人大在立法中的主导地位，是一个事关立法公正的重大原则问题。对于这一点，我们过去重视不够，可以说，在以往的立法工作中，人大及其常委会在立法中的主导地位并没有真正全面地确立起来。主要表现在四个方面：

　　一是人大尚未真正掌握法律起草的主动权。他认为，我们过去通常的做法是相关部门提出立法项目、起草法律草案、提交审议。然而，法律起草是立法工作的一个十分重要的关键环节，这项工作由部门主导难免会因利益驱动而使某些法律条文带有明显的部门色彩，偏离公正。他认为，这种状况应该得到有效的改变，法律的起草应该由人大召集或牵头负责掌握主导权，这并非意味着由人大及其常委会包办、包揽一切，而是尽量做到超脱部门利益充分吸纳各方面意见；有关部门负责向人大提出建议，不宜直接承担起草工作。

　　二是人大对于政府及其部门制定行政法规、规章尚未真正掌握事前监督、审核、备案的主动权。他说，政府工作总的原则是必须依法行政，包括依法制定行政法规、规章，依法处理行政事务两个主要方面。人大对政府的监督应该是包括这两个方面的全面监督，但在实际工作中，往往只偏重于后者。政府机关制定行政法规、规章，一般都由政府或其部门直接决定，人大很少着手事前监督性介入，这是导致有的行政法规或规章违法、越权、错位的一个重要原因。他认为，行政法规、规章的合法性是依法处理行政事务的前提和保障，如果行政法规、规章本身存在着不合法的因素，那么依法处理行政事务就无从谈起。因此，人大在切实加强对政府及其部门立法建章行为的监督工作中，需要逐步创造条件，建立一种行政法规、规章颁发前报送同级人大审核、备案的机制，确保人大对行政法规、规章制定工作的主导监督地位，确保行政法规、规章的合法性。

　　三是人大对于法院、检察院制定司法解释尚未真正掌握事前监督、审核和备案的主动权。他认为，与对政府的监督一样，人大对“两院”的监督，也包括有关司法解释的合法性和司法行为的合法性两个方面，而现实状况是，人大尚未真正建立起对“两院”制定司法解释进行事前监督的机制，致使“两院”有的司法解释并不完全符合有关法律规定。这也是一个不可轻视的重要问题，也应当要最终建立一种“两院”的司法解释在颁发前必须报经同级人大审核、备案的机制，以确保人大对“两院”司法解释制定工作的主导监督作用，确保“两院”司法解释的合法性。

　　四是上级人大对下级人大(指有立法权）的立法工作尚未真正掌握监督、审核和备案的主动权。他认为，坚持法制的统一，是我国法制建设的总体原则，所有的法律法规都必须服从宪法，地方性法规必须服从国家的法律法规，上级人大对下级人大的立法工作进行有效的监督是人大的一项重要职责，这项工作应该包括事前监督和事后监督两个方面，但现实情况往往是偏重于事后监督。即往往是地方人大制定地方性法规，由地方人大及其常委会通过则生效。事前全国人大常委会很少介入监督，这是导致有的地方性法规存在违反宪法和国家法律有关规定的一个重要原因。因此，建议全国人大建立对地方人大制定地方性法规的事前监督制约机制，即地方性法规在颁布前必须报经全国人大审核、备案，发现违宪或者违反国家法律的条款，必须及时纠正。这样才能真正确立全国人大对地方性法制建设的主导监督地位，才能确保地方性法规的合法性，确保国家法制统一原则的全面贯彻落实。

　　来源：甘肃《人民之声报》