一、新闻背景
企业破产法是形成中国特色社会主义法律体系的一部重要法律。在今天举行的十届全国人大常委会第十次会议上，企业破产法草案首次提请会议审议。
全国人大财政经济委员会副主任委员贾志杰受全国人大财经委员会委托在会上作了相关说明。
据了解，企业破产制度是企业在市场竞争中，因各种原因不能清偿到期债务，通过重整、和解或清算等法定程序，使债务得以延缓或公平清偿的债务清理制度。企业破产法是规范企业破产行为，公正审理破产案件，全面保护各方当事人利益，维护社会主义市场经济秩序的法律。
贾志杰介绍说，早在1986年，全国人大常委会就制定了企业破产法（试行），对国有企业的破产作了规定。1991年全国人大修订民事诉讼法，其中规定了“企业法人破产还债程序”。
根据八届全国人大常委会立法规划，财经委员会从1994年开始组织起草破产法。九届全国人大期间，起草工作继续进行。十届全国人大常委会将企业破产法列入五年立法规划，财经委员会于2003年8月组成新的起草班子，结合我国国情和实践经验，广泛开展调查研究，多次召开立法座谈会，认真听取各方意见，并于2003年11月将草案送各省、市、自治区和国务院有关部门、单位征求意见。
这部法律草案共11章164条，对破产案件的申请和受理、管理人、债务人财产、债权申报、债权人会议、重整、和解、破产清算以及法律责任等分章作了规定。
贾志杰还就草案涉及的七个重要问题作了说明。
其一，这一法律的适用范围包括企业法人、合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人、其他依法设立的营利性组织，较现行企业破产法，适用范围扩大到所有类型的企业。
其二，草案将破产原因规定为：“债务人不能清偿到期债务，资产不足以清偿全部债务的，依照本法规定的程序清理债务”。
其三，管理人制度是本法建立的一项新制度。管理人是依照本法规定，在企业破产程序中负责债务人财产管理和其他事务的当事人。
其四，重整也是这部草案引入的一项新的程序，目的是使面临困境但有挽救希望的企业避免破产清算，恢复生机。
其五，草案规定：“在国务院规定的期限和范围内，国有企业实施破产的，按照国务院有关规定办理。”这是因为国家对部分实施破产的国有企业，制定了一些相关政策，包括职工安置方案、破产财产处置、破产预案制定、清算组、银行呆坏账核销等。草案授权国务院根据具体情况确定特殊政策的实施期限，期限届满后，所有国有企业的破产应完全依照本法执行。
其六，草案还规定：“商业银行、保险公司等金融机构实施破产的，由国务院依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”
其七，为了充分维护和保障破产企业职工的合法权益，草案对保证企业职工在破产程序中的知情权、参与权和表决权都作了相应的规定。
二、评说：上市公司不破神话将终结
从今天上午开始的十届全国人大常委会第十次会议，将对一部在海内外引起强烈关注的经济领域的基本法------《企业破产法》，进行首次审议。
从1994年开始起草，到2004年进入审议程序，《企业破产法》整整走过了十年的时间。在中国的立法史上，除了民法典，也许没有哪部法律在时间跨度上能与之相比。
十年，历史长河中短暂的一瞬，但是对于一部法律的降生来说，却是一个漫长的过程。
而今，十年的心血和努力，终于将这部法律推向了立法的神圣殿堂。跨越了十个春秋的《企业破产法》，终于开始沿着每部法律诞生所必须经历的航线，徐徐启航。
旧法的尴尬
1986年，一部名为《中华人民共和国企业破产法(试行)》的法律问世。在这部仅6章43条的法律中，调整主体明确指向了"全民所有制企业"。时间过去了18年，不仅"试行"的帽子没有摘下，而且尽管已不能适应实际的需要，这部法律仍然是至今有效的两部破产法律之一。
在法学家审视的目光中，旧的《企业破产法》至少有以下这些缺陷:
第一，它的条文很简单也很少，只有一些原则上的规定，而且很多规定的操作性不强，有的甚至没有规定。
第二，计划色彩很浓，行政干预很强。比如该法规定，破产清算组要由政府组成，而不是选择市场化的独立机构和专业组织、专业人士来参与。
第三，许多基本概念的界定不明晰，比如对破产的界定，法律条文选择了"经营不善、亏损严重"的语句，表述不明确。
第四，目前的破产法一直只是试行，针对的对象是全民所有制企业，适用范围非常有限。
第五，缺乏目前国际上通行的重组、破产管理人等制度安排，使该部法律在实践中操作性较差。
而在旧《企业破产法》严重"不堪重负"的同时，是随着市场经济的发展，非国有经济的公司、合伙、三资等类型的企业迫切需要破产法来规范，以及中国入世以后，世界经济一体化越来越需要对破产法进行修改等不得不关注的现实。
破产法律制度的完善与否，是衡量一个国家市场经济成熟程度的重要标志。在一些经济转型的国家中，破产法在经济改革的过程中扮演了重要角色，被这些国家奉为经济改革中的"宪法"。那么，我们的新《企业破产法》为何步履如此缓慢呢?
中国政法大学研究生院副院长、新破产法起草专家组成员李曙光认为，主要原因在于对这部法律重要性的不同认识。比如老一代的领导人主要关心国有企业的破产，以及随之而来的职工安置、社会稳定等方面的问题。
全程参与并见证新破产法制订的著名法学家王卫国认为，参与立法的法学家在某些问题上的坚持和不妥协，是这部法律拖延时间过长的一个原因。他举例说，有人认为应当将国企破产的特殊问题也放到破产法里考虑，学者认为应当制订一部市场经济的、与国际接轨的破产法，坚持认为不行，这样形成的"拉锯"局面，也使法律的制订时间被拖长。
新破产法有哪些看点
经过十年磨砺最终形成的新破产法草案，与已经实施多年并存在诸多局限和弊端的前两项破产法律相比，将有哪些实质性的突破?今天的常委会会议后，答案将不言自明。
目前可以预计的，一是新破产法的调整范围将大大扩大。所有不同类型的企业组织形式，包括金融企业和股份有限公司，都将适用于这部法律。二是可望引入"重整"的概念，即企业有破产之虞并仍有挽救希望时，可以向人民法院提出重整申请。三是可能引入国际流行的破产资产的管理人概念，政府相关部门对该管理人负有管理责任。四是对商业银行、保险公司、证券公司等金融机构的破产，在规定其适用该法的同时，需要出台更加细化的规定。
新破产法对于证券市场有何意义?中国人民大学法律教授王欣新一语中的:新破产法的出台，将使上市公司颠覆不破的神话不复存在。
他说，在证券市场上，过去多年连续亏损的上市公司，包括已经退市的公司中，许多公司实际上已经面临着现实的破产问题，比如郑百文，就曾经被债权人提出破产申请。而在法院刚刚开始受理的银广夏股民索赔案中，据统计可能起诉的股东有一千到一万人之间，涉及的索赔额在一亿到十亿之间，也就是说，银广夏也可能因此面临破产。
王欣新认为，随着市场化股票发行机制的确立，上市公司壳资源逐步贬值，特别是随着新破产法诞生步伐的加快，上市公司到了必须正视生存还是死亡这个古老而严肃问题的时候了。当一家公司因丧失清偿能力，对到期债务无法清偿的时候，理论上讲有两个出路，第一是通过破产清偿，二是通过和解或者重整。对那些已经是"病入膏肓"的上市公司，与其浪费时间让他们去重整，还不如尽快进入破产清算，这样对于债权人和各方当事人更为有利。
可以肯定的是，在新的破产法出台之后，上市公司将不再是一个"特殊群体"了。在强大的法律压力之下，上市公司更有可能选择规范运作，守法经营。
三、中国将对最后一批2000家国企实施“政策性破产”
以平等规范各类企业破产行为为宗旨的破产法草案２１日提请中国最高立法机关审议；当天，中国国有企业的“大管家”——国有资产监督管理委员会的一位官员透露，中国还有２０００家经营困难的国有企业急需通过“政策性破产”退出市场。
“这２０００家国企将是破产法统一实施中的最后特例，它们大多是地处偏远地区的军工企业和资源枯竭的矿山，早该退出市场，企业职工生活非常困难。在３到５年内这些企业将会完成‘政策性破产。”国资委破产办官员对新华社记者说。
届时，国有企业、外企和民营企业将在同一起跑线上，按照市场经济的基本法则和规律运转，平等竞争，适者生存，否则都可能被重整或者被破产清算。
所谓“政策性破产”，是指国有企业在破产时，将全部资产首先用于安排失业和下岗职工，而不是清偿银行债务。
“这对债权人——国有商业银行是有损害的。而国家允许核销国有银行呆帐和金融资产管理公司债权损失，往往导致国家财政为国有企业破产‘埋单’”，行政干预色彩很浓。”破产法草案起草人之一、中国政法大学研究生院副院长李曙光说。
国资委最新统计显示：截至２００４年４月，全国共安排企业关闭破产项目３３７７项，核销国有银行呆帐和金融资产管理公司债权损失２２３８亿元，安置破产职工６２０万人，消灭亏损源１３４１亿元。中央财政累计拨付破产补助资金４９３亿元。
鉴于中国国企这一特殊问题，草案提出，“在国务院规定的期限和范围内，国有企业实施破产的，按照国务院有关规定办理。期限届满后，所有国有企业的破产应完全依照法律确定的原则执行。”
２１日提请全国人大常委会第十次会议审议的破产法草案强调，公平保护债权人和债务人的利益以及职工的合法权益；各类企业在进行破产清算时的清偿顺序是担保债权（大多是国有银行）在先，劳资债权在后。
“这意味着国企经过最后的阵痛，将彻底走向市场，真正成为竞争主体。中国８００余万包括国有企业在内的各类企业将统一适用新的破产法。” 李曙光说。
事实上，２０００多家需要“政策性破产”的企业，对比中国目前１０余万的国有企业总数而言是很小的数字。经过多年市场经济的发展，国企改革已大大深化，社会保障体系也有了一定根基，这才使孕育了十年之久的企业破产法草案有了进入立法程序的社会和经济基础。
“国企从政策性破产走向依法破产，表明中国市场经济地位最终确立。”李曙光说。
来源：新华社
