导读:
法律专家上书全国人大要求改革现行死刑制度 协调部门利益成为彩票立法阻力 十道关把好地方立法质量 台州市一号议案：推进生态市建设
法律专家上书全国人大要求改革现行死刑制度
日前，中国律师协会未成年人保护委员会主任佟丽华向全国人大寄出了《公民建议书》，请求全国人大关注并督促最高人民法院重审高攀一案，并修订死刑核准制度的相关法律。
2001年8月9日下午，河南农民高攀到邻居家试图盗窃，被女主人陈月娥发现。打斗中，高攀用剪刀将陈月娥扎死。回到家后，高攀把此事告诉了家长，然后向公安机关打电话投案自首。
2002年5月28日，河北省保定市中级人民法院作出一审判决：认定高攀犯有抢劫罪，认定高攀犯罪时已满18周岁，虽有自首情节，但不足以从轻处罚，对高攀判处死刑，剥夺政治权利终身。高攀接到一审判决书后向河北省高级人民法院提出上诉，称其作案时不满18周岁，有自首等从轻处罚情节，并要求对其出生时间进行相关的字迹鉴定和骨龄鉴定。河北省高院于2003年4月24日作出裁定，驳回高攀的上诉，维持一审判决，并于2004年3月8日对高攀执行死刑（见本版4月19日报道）。
经过调查和研究，佟丽华认为，“根据现有证据足以证明高攀案发时不满18周岁”，而根据《刑法》第四十九条规定：犯罪的时候不满十八周岁的人，不适用死刑。“更重要的是，这一案件暴露出目前我国死刑核准制度本身存在的严重缺陷”。
佟丽华说，根据《刑事诉讼法》第一百八十七条规定：二审法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。只有事实清楚的，才可以不开庭审理。而本案双方就被告人年龄问题存在重大争议。这一事实也显然没有查清。河北高院应当开庭审理此案，但遗憾的是，在二审10个月时间里，河北高院始终没有开庭审理此案。
同时，根据最高人民检察院的司法解释，对于年龄不明的，可以委托进行骨龄鉴定或其他科学鉴定。被告人及其辩护人也多次向河北高院申请进行骨龄鉴定，办案法官本来已经同意进行鉴定并收取了2000元鉴定费。但最终也没有为高攀做骨龄鉴定。
佟丽华说，二审期间共有能够证明被告人犯罪时不满18周岁的证据32份，但二审法院并未重视这些重要证据。
针对此案暴露出的问题，佟丽华认为，根本原因在于“现行死刑核准的法律存在缺陷”。1979年《刑事诉讼法》确定了最高人民法院核准死刑案件、高级人民法院核准死刑缓期两年执行案件的制度。1983年修订《人民法院组织法》时，将第十三条“死刑案件由最高人民法院判决或者核准”修改为“死刑案件除由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使”。
据此，最高人民法院在1983年9月7日发出《关于授权高级人民法院核准部分死刑案件的通知》，明确规定：对杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，依法授权由各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院行使。这样就导致了《刑事诉讼法》和《人民法院组织法》在死刑核准权上的冲突。
1997年《刑事诉讼法》修改时，照般了1979年《刑事诉讼法》所确定的最高人民法院核准死刑案件的制度。但仍然没有解决与《人民法院组织法》的制度冲突。“这样出现的问题是：对杀人、强奸、抢劫、爆炸等案件，高级人民法院既负责死刑案件的二审，又负责死刑案件的核准。核准权与审判权集中在一家法院，使这类案件的死刑核准程序形同虚设。”佟丽华说。
佟丽华建议，虽然高攀已经被执行死刑，但全国人大应关注并督促最高人民法院重审高攀案件。查清事实、给以公正判决。“同时，恳请全国人大尽快关注这种立法本身存在的缺陷，并给以负责任的答复。”
来源：2004年4月26日《中国青年报》
协调部门利益成为彩票立法阻力
3月23日，陕西省西安市一位名叫刘亮的年轻人幸运地抽中大奖———一辆宝马车和12万元现金。然而，第二天，刘亮被西安市体育彩票管理中心告知，他交来的彩票是假票，表示将暂缓为其兑奖。气愤不已的刘亮坚持说那张假彩票并不是他原来的彩票，并怀疑彩票在体彩中心保管一夜后被人掉了包，体彩中心否认了刘亮的说法，但是却无法拿出证据来证明假彩票正是刘亮所持兑奖的彩票。
目前，西安市新城区公安分局经侦大队正在进行案前调查，新城区法院也已经受理了刘亮要求体彩中心兑奖的起诉，并定于5月19日开庭审理此案。
一直关注彩票立法的上海社会主义学院副院长、全国人大代表彭镇秋在电话中告诉笔者，虽然“宝马彩票案”的真相有待于司法机关来认定，但该案及今年2月份发生的福彩“双色球事件”，都突出地反映了我国彩票发行缺乏有效监管，急需一部《彩票法》来规范目前混乱的彩票市场。
据有关资料显示，自1987年我国开始发行福利彩票，1994年发行体育彩票。迄今为止，通过发行彩票累计筹集社会公益金已达到572．5亿元。“与彩票业的巨大收益相比，彩票业的立法问题显得格外突出。”彭镇秋说。
据了解，从2001到2004年的两会上，每年都有人大代表提出制定有关彩票法的议案。去年呼声很高的《彩票管理条例》也至今没有出台。
彩票立法为何如此“难产”？“我国部门彩票的特殊性质，使得部门利益的协调成为当前彩票立法的主要阻力。”北京大学中国公益彩票事业研究所所长沈明明说。
沈明明介绍，目前，我国彩票的发行方式是由国务院批准，财政部监管，民政部和体育总局为指定的具体发行部门。所以我国的彩票其实就是一种典型的部门彩票，而不是国家彩票。2000年，彩票监管由中国人民银行转移到财政部，但是，由于财政部和民政部及国家体育总局在行政级别上属于平级，因而造成“行政部门监管行政部门”的奇怪现象。行政部门卷入彩票的发行销售，其中的利害关系和利益冲突必然复杂，因此，能否协调和理顺部门与部门之间的关系，是彩票法能否顺利出台的原因之一。
“当然，并不是说制定了相关的法律，就会杜绝彩票业中的造假现象。但有法可依，就会做到责任明确。”沈明明强调。
来源：2004年4月26日《中国青年报》
十道关把好地方立法质量
马发明
地方性法规作为中国特色社会主义法律体系不可缺少的组成部分，其质量的高低，直接关系国家法制的统一和法律体系的完善，直接关系广大人民群众的根本利益能否得到充分体现和保障，直接关系依法治国方略能否顺利实施。为此，提高地方立法质量，是具有立法权的地方人大及其常委会必须努力的方向。如何做到这一点，本文从立法程序的各个阶段入手，认为应当从十个方面把好地方法规质量关。
一、做好立法前的调研论证工作。地方立法的一条基本原则就是根据地方具体情况和实际需要的原则，这项原则是实事求是思想路线在地方立法工作中的体现，是地方立法的根据、基础和灵魂，是地方立法工作的出发点和归宿。为了保证地方立法活动从起步就具有民主化、制度化和科学化，必须以科学、认真、严谨的态度做好立法前的调研论证工作。立法调研必须注意做到：一是要立足于省情，把握本地方社会的现状和发展走向，针对本行政区域内带有普遍性、全局性、根本性的重点问题，着眼于适用，着眼于解决实际问题，做到立法与具体情况、实际需要的统一。只有如此方能使所立之法规促进地方经济发展，促进地方社会稳定，促进地方民主政治建设，才能使地方法规具有地方特色。二是要善于抓主要矛盾，每部法规其中心是要解决什么问题，必须在实际调查研究中得出结论。三是要注意从全局看问题，把调查出的主要矛盾放在全局进行衡量，看是否是关系全局的问题，要特别关注和深入研究解决好事关全局的现实问题。四是要研究对调查出的问题是否一定需要通过制定地方性法规来加以解决，如果依靠其他方法可以解决和调整的，尽量不要通过立法来规范。
二、改变法规起草方式，建立多元化的法规起草体系。地方性法规的制定从根本上说是一个发扬民主，吸引社会广泛参与的过程。现行的由政府职能部门独揽起草工作的做法，很难克服部门利益，提高立法质量。要采取多种形式，扩大社会参与度，将立法起草主体从单一化转向多元化，引入竞争机制。一是强化地方人大立法职能，实现由人大常委会统一规划指导，组织政府部门、人大及其常委会的专门委员会和工作机构、人民法院、人民检察院、法律科研院所、高等院校、社会团体以及专家学者、实际工作者都可以参与起草工作。参与的方式可以是委托某一个部门或专家单独起草，也可以是多方联合起草，还可以通过向社会招标，将起草事项对外公布，吸引社会组织、公民积极参与。各个方面参与起草工作，便于集中社会智力更好地解决起草中遇到的难点问题，提高地方立法质量。另外人大有关部门提前介入起草工作，便于法规案进入人大审议后的修改工作。二是在法规起草中广泛实行立法回避制度，要把回避的对象锁定在执法部门，执法部门在起草法规草案问题上实行回避，需要创设必要的委托立法形式以填补回避后的空白。
三、充分发挥相关委员会的作用。地方人大设置若干委员会，职能各不相同，其对某一方面专业知识的了解和掌握，特别是在人大开展的执法检查过程中了解的实际情况比较多，而且具有比较超脱，不受部门利益左右的优势，因而能够及时客观地提出立法建议或者法规草案修改意见，这些是起草法规草案的同志较难做到的，在立法中充分发挥相关委员会的作用十分重要。从立法调研到法规草案表决，相关委员会的参与可以有效地补充起草法规草案的同志在专业性、技术性知识方面的欠缺。
四、组织常委会组成人员开展审议前的调研工作。常委会组成人员对情况的了解状况、审议水平的高低直接关系法规质量的好坏。目前相当一些地方在法规审议时忽视了这项工作，往往开会时才将法规草案发给组成人员，念一遍即要提出修改意见，半天时间审议一部法规草案，而事先未做任何准备工作，组成人员对实际情况不了解，对存在的主要矛盾不知道，对该法规所要解决的问题一知半解，对该法规涉及的内容、解决问题的办法设置是否合理很难一下说出个子丑寅卯。这种审议方法在很大程度上走了过场，是不可能保证审议质量的，是非改不可的。因此组织常委会组成人员进行审议前的调研，使他们对该法规涉及的主要问题进行了解，掌握实际情况，便于在审议中有的放矢发表意见，这项工作不是可有可无，而是非常重要，应当形成制度。调研可分一、二审情况确定重点进行，一审前的调研主要把着重点放在立法的必要性；二审前的调研应当针对审议中的焦点、难点进行。
五、建立隔次会议审议制度。审议地方性法规草案是地方立法的关键程序，直接关系地方性法规草案能否通过。目前各地现行的审议都是相接的两次常委会或者三次常委会审议的方式，而这种方式的弊病在于时间过于短促。按照两个月一次常委会算，掐头去尾中间实际只有一个月时间，而此间又有法制委员会的统一审议和主任会议研究，根据各地的规定，统一审议和主任会议研究都有时间要求，大体都在下次会议前10天就得完成。时间仓促，质量就很难保证。因此，采用隔次会议审议的方式，有利于常委会组成人员进行二审前的调研和工作人员深入研究论证，从时间上保证法规草案的修改。
六、开展立法听证和法规草案公示活动。制定地方法规的过程从根本上说是发扬民主，吸引社会广泛参与的过程。法规草案进入审议程序后，对涉及全省经济、社会发展重大问题的，对公民、法人和其他组织权利和义务或者对公共利益有重大影响的，设置行政处罚、行政强制措施以及行政许可较多的，涉及调整不同群体之间利益关系的可以根据情况通过一定的程序采取召开立法听证会或者登报公示的办法，广泛听取意见。目前，一些省市已经这样做了，并且收到了好的效果。可以说群众参与度的大小，在某种意义上决定该法规今后的执行效果。在此要特别强调在开展公示活动中，要重视发挥市、县人大的作用，调动和发挥他们参与立法的积极性，通过他们深入调查，摸准情况，廓清具体情况和实际需要。在立法听证时，要让冲突的利益各方充分陈述意见，要注意各种利益的均衡，能够使所立之法为利益冲突的各方所能接受并能实行。另外，一些省市还通过设立固定的立法联系点，组织固定的人员对每一部法规草案提出修改意见，效果也不错。
七、建立审议中重要不同意见辩论制度和重要章节条单独表决制度。在法规草案审议过程中经常会出现对某一法规内容不同的观点和意见，这些不同观点和意见往往因多种因素未能展开深入讨论，使不同观点、意见无法充分表达。常委会会议应当通过召开联组会议或者大会，提供机会让双方就不同的观点所依据的事实、各自的主张，互相进行辩驳。对事实充分，观点明确，有说服力的意见在法规修改时加以吸收。对经过辩论仍未得出结论的条款，可以再行调研后再次审议决定，这应当成为地方立法的一项制度，确定下来。另外对地方法规草案中的一些重要章节条，如涉及全省经济、政治、社会发展和人民群众切身利益的问题、对特定组织和个人的权利和义务或者对公共利益有重大影响的问题，建立单独表决制度，也是提高地方立法质量的重要环节。目前采取的全文表决方式，使得一些委员不能对自己不同意的某一条款行使不同意的权力。因此改变这种做法，采取重要章节条单独表决，可以使常委会委员充分行使权力。
八、完善统一审议制度。省级人大设立法制委员会，专门负责地方性法规的统一审议，这是立法法的重要规定，对于保证国家法制的统一、提高地方立法质量，有着重要的作用。目前，关键在于完善法制委员会统一审议，一是要确定法制委员会审议地方性法规草案、决定问题应当遵循的基本原则。即：以宪法为根本大法，维护国家法制的统一；坚持民主立法，保障人民群众通过各种途径参与立法活动；坚持从实际出发，突出地方特色；坚持科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权利与责任，防止部门和地方保护主义。二是建立健全法制委员会工作制度，保证法制委员会工作的规范性。法制委员会统一审议的原则、程序应当与常委会审议法规案的原则、程序基本一致。三是法制委员会统一审议的内容应当把握重点。实践中应当将以下几方面作为审议的重点：（1）立法的必要性、可行性和立法依据；（2）法规的基本框架、体例结构和主要内容；（3）创制性问题及其他焦点问题；（4）与宪法、法律、行政法规是否相抵触；（5）与世贸组织规则和我国政府承诺是否相矛盾；（6）与本省其他地方性法规是否相矛盾；（7）权利与义务、权力与责任的设置是否合理；（8）法规条文表述是否简明、准确、规范。只有从这三个方面认真把好关，才能起到对法规统一审议的目的，不断提高地方立法的质量。
九、建立专家论证制度。立法是涉及领域广泛，专业性较强的工作，对每部法规涉及的专业知识，从事立法工作的人员很难做到门门精通。因此，在法规审议过程中，及时召开由该法规涉及的专业人员、法律专家甚至语言文字方面的专业人员参加的论证会，共同进行论证非常必要。为了做到这一点，需要建立立法人才库和咨询联络网，掌握一大批各个方面的专业人员，必要时，可以请他们提前介入，负责专业知识的咨询，实际上可以说是请专家帮助把好法规所涉及的专门知识的准确性这一关。
十、建立法规实施反馈制度。立法是为了解决社会问题，一部法规出台后，效果如何，是否符合“三个有利于”，即有利于发展社会主义的生产力、有利于增强社会主义的综合国力、有利于提高人民的生活水平；对推动本地区的政治、文化建设和社会全面进步，起了多大的作用以及其执法成本的大小，都应当有所反馈，以使立法机关及时了解法规质量，进行必要的修改、补充或者废止。目前急需建立立法反馈制度，对颁布实施一年后的地方性法规，由立法机关组织有关部门进行调查了解，调查该法规在实施中的全面情况，特别是还有哪些不适当、不完善的地方，结合执法实际，对法规的社会效益和经济效益进行综合评价，及时总结立法经验，有针对性地解决立法中存在的问题和不足。目前一些地方人大开展的法规“跟踪问效”或者“后评价”的活动就是如此。
总之，地方人大应当认真贯彻立法法，不断总结以往的经验，进一步改进和完善地方立法程序，努力在提高立法质量和立法效率上下工夫，为实现依法治国的基本方略，建立和完善社会主义市场经济法律体系的宏伟事业做出新贡献。
（作者单位：甘肃省人大法制委员会）
来源：《人大研究》2004年第3期
台州市一号议案：推进生态市建设
在日前结束的浙江省台州市二届人大六次会议上，甘连法等12位代表提出的《推进台州生态市建设》议案被确定为一号议案，这也是本次会议所确定的唯一代表议案。
近几年来，台州市社会经济发展比较迅速，但环境质量却不容乐观，环境质量已引起市委、市政府的关注。为加强环境整治，台州市政府召开了生态市建设动员大会，基本编制完成了生态市建设规划，生态环境取得了一定成效。但是，巨大的人口压力、日益紧缺的资源、恶化的环境质量及生态环境破坏加重等因素已严重制约台州经济社会的健康发展。突出表现在水土流失面积加大，江河泥沙淤积严重；水资源短缺，水体污染严重，城市污水、垃圾处理设施建设滞后；农业安全、食品安全受到挑战等。
对此，台州市人大常委会将适时作出关于推进生态市建设的决定，并对落实情况开展经常性检查，以提高各级政府和全市人民对生态市建设的认识；并要求各级政府要从当地实际出发，抓紧编制本地区的规划，制订具体实施意见和操作细则，建立责任制，为生态市建设提供组织保障；要求各级政府要把生态市建设资金列入本级财政预算，并逐年按比例增长，建立和完善自然资源有偿使用机制和生态环境恢复补偿，拓宽投融资渠道，建立和完善多元化投入机制；并要严格执行有关环保法律、法规，强化执法监督管理，加大执法力度。
（台州市人大常委会研究室 李明国）
来源：2004年4月23日中国人大新闻
