立法聚焦: 地方人大应对“垂直管理部门”进行监督
《人民代表报》近日刊登了李钐伟同志的文章《地方人大不应监督中央和省级直管部门》，读后颇受启发，对作者独特的视角表示钦佩，但对文中“地方人大无权监督中央和省直管部门”的绝对化观点不敢苟同，更不赞成“对中央和省直管部门的监督归口全国人大和省级人大”的建议，故撰文略谈点滴拙见，兼与李钐伟同志商榷。
中央和省级直管部门，也称“垂直管理部门”、“一条编单位”，是国家适应社会发展与进步客观要求，深入开展政治体制改革的产物。垂直管理部门从政府序列中分离出来以后，国家宏观调控力度得到切实强化，行政执法工作减少和避免了诸多不利甚至是消极因素，如地方保护主义等，执法效率与质量明显提高。简而言之，垂直管理部门与本级人民政府之间不是隶属关系，其人事任免权在上级主管部门。但是，因为垂直管理部门的性质、职能发生了变化，就认为本级人大及其常委会无权对其监督，并且将监督权归口全国人大和省级人大，是错误的，至少是片面的。这是因为：
第一，从宪法和法律规定看，垂直管理部门属于人大及其常委会监督的对象。《宪法》和《地方组织法》分别赋予地方人大及其常委会“在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”、“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”等职权，即监督权和决定权。部分省、自治区、直辖市用法规明确规定：“地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内依法实施法律监督和工作监督”。垂直管理部门尽管脱离了本级人民政府的业务领导，但其依法开展工作并没有脱离原行政区，因此，自觉接受本级人大及其常委会的监督，认真执行本级人大及其常委会的决议和决定，是宪法和法律、法规对垂直管理部门的基本要求，也是垂直管理部门必须认真履行的一项重要义务。
第二，从依法行使职权的方式和程序看，地方人大及其常委会必须重视对垂直管理部门的监督。根据宪法和法律规定，目前地方各级人大及其常委会在具体的工作实践中，行使职权的方式和程序主要有：听取和审议工作报告；监督国民经济和社会发展计划、预算的执行；审查规范性文件；执法检查和视察；督促办理人代会议案和代表建议、批评、意见；受理申诉、控告和检举；重大违法案件监督；评议；质询；特定问题调查；罢免和撤职。人大代表是国家权力机关组成人员，是广大人民群众政治上的代言人，根据《代表法》的规定，人大代表可以向本级人大及其常委会提出对本级垂直管理部门的议案、建议、批评、意见、申诉、控告、检举、质询等，也可以对本级垂直管理部门执法情况进行视察、评议和特定问题调查等，不管何种形式，监督结果的实现要靠本级人大及其常委会强有力的监督。人大是人民依法行使当家作主权力的机关，其工作要充分反映人民群众的愿望和要求，体现人民群众的意志。因此，从维护最广大人民群众根本利益的高度，地方人大及其常委会必须重视对本级垂直管理部门的监督。
第三，从自身担负的职能看，垂直管理部门也不能游离于本级人大及其常委会的监督之外。垂直管理部门，担负着国家宏观调控和服务地方经济建设双重职能，虽然在业务上只接受其上级主管部门的领导和指导，但仍承担着大量行政执法工作任务，从性质上来看，仍属于国家机关，属于现行政府序列之外的国家行政机关。因此，其工作目标和具体工作部署必须紧紧围绕地方党委中心工作，坚持做到主动争取地方党委的领导与支持不变，与地方政府的协调关系不变，自觉接受本级人大及其常委会、各级人大代表和广大人民群众的监督不变，从实施依法治国的高度，牢固树立民主法制观念，严格依法行政，不断改进工作，努力提高工作效率和服务水平。
第四，从实践操作看，地方人大及其常委会对垂直管理部门开展监督，很好地体现了公开、公平与正义。首先，宏观上，宪法和法律法规由人大及其常委会制定，并由其通过监督，保障宪法和法律法规得到正确、全面的贯彻实施，这是国体和政体决定的；其次，微观上，人大及其常委会是集体行使职权，是站在维护宪法和法律尊严、维护改革开放大局、维护社会稳定的高度，通过有效监督，促进社会逐步实现公开、公平与正义。实践证明，行政执法部门如果脱离了人大及其常委会的监督，容易滋生部门特权思想，在部门利益的驱动下造成执法走调或变味。再者，地方人大及其常委会对垂直管理部门开展监督，尽管没有人事任免权，但能抓住重点和主要矛盾，监督结果往往都反馈给了垂直管理部门上级主管部门。事实上，目前多数地方垂直管理部门的上级主管部门，在检查、综合考核下级部门工作和确定下级部门人事安排方案时，充分参考了下级部门所在行政区人大及其常委会的意见和建议，效果也是很好的。而全国人大和省级人大关注较多的是宏观上的大事、要事，监督议题的安排也是影响较大的焦点、热点和难点问题，如果放弃“大”而抓“小”，去对某一市县级垂直管理部门具体开展监督，可能性不大。
综上所述，地方人大及其常委会不仅要充分认识对本级垂直管理部门开展监督的重要意义，而且要敢于监督、善于监督，寓监督于支持之中。当然，在依法监督的同时，地方人大及其常委会也应注意“度”和“量”的把握，即监督不刁难、到位不越位，抓重点、议大事、少而精、求实效。
来源:2004年4月16日中国人大新闻
