导读
最高人民法院关于提请审议《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》的议案芜湖社区直选居委会 聘请社工由政府支薪我国应有世界遗产保护法“332∶0现象”的思考
最高人民法院关于提请审议《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》的议案
全国人民代表大会常务委员会：
为了健全社会主义民主法制，充分发挥人民陪审员在审判工作中的作用，弘扬司法民主，维护司法公正，最高人民法院经过广泛调查研究，反复讨论修改，拟定了《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》，现提请审议。
最高人民法院院长 肖扬
2004年2月19日
关于《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》的说明
———2004年4月2日在第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上
最高人民法院副院长 沈德咏
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我代表最高人民法院就《关于完善人民陪审员制度的决定 (草案)》作如下说明。一、完善人民陪审员制度的必要性
人民陪审员制度最早始于革命根据地时期，是我国司法制度的一项优良传统。实行这项制度在我国有长时期的丰富实践。实践表明，人民陪审员参与审判案件，可以充分体现我国社会主义司法民主，是人民群众参与国家管理的一个重要方面，对于加强廉政建设，促进司法公正，都能收到很好的效果。但是，现行的人民法院组织法等有关法律关于人民陪审员的规定过于笼统，对于人民陪审员的资格条件和产生程序等问题没有具体规定，人民陪审员的素质难以保证，有的人民陪审员在庭审中难以真正发挥作用。推行审判方式改革后，这种情形更为明显。基于上述原因，人民陪审员制度在很多地方已流于形式，有的地方甚至根本就不搞陪审。为适应新的形势发展需要，必须通过立法进一步完善人民陪审员制度。
第一，立法完善人民陪审员制度，是司法工作实践“三个代表”重要思想和“立党为公，执政为民”要求的重要体现，是落实宪法关于公民依法参与管理国家事务权力的重要保障。司法事务是国家事务的重要组成部分，实行人民陪审员制度是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式。通过单行立法完善现行人民陪审员制度，对于健全社会主义民主政治制度，具有重要的意义。
第二，立法完善人民陪审员制度，是弘扬司法民主、维护司法公正的现实需要。人民陪审员制度是一项重要的司法制度。实践证明，人民陪审员参与审判案件，既充分体现了社会主义司法民主，又注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。
第三，立法完善人民陪审员制度，是增强司法活动透明度，强化人民群众对司法活动监督的现实需要。人民陪审员来自人民群众，他们参与审判，对于提高审判活动的透明度，促进司法公开，约束法官严肃执法、秉公办案具有重要作用。同时，对于向广大人民群众进行法制宣传教育，加强诉讼调解，说服当事人息诉服判，也具有良好效果。
第四，立法完善人民陪审员制度，是解决实践中存在的问题的必要措施。当前，人民陪审员制度的实行很不规范，存在许多问题，如人民陪审员的任职条件不明确，一些人民陪审员素质不高，无法胜任陪审工作；人民陪审员的产生不规范，缺乏必要的管理、监督；一些人民陪审员不依法正确履行职责，或“陪而不审”，或“乱陪乱审”；由于人民陪审员的补助无法落实或标准太低，影响一些人民陪审员参与陪审的积极性；还有一些法院固定指派少数人民陪审员长期参加陪审，形成“编外法官”，致使这项制度的执行丧失了广泛的群众性，等等。上述问题的存在，不仅影响了人民陪审员制度的有效实行，也在一定程度上影响了审判工作的正常进行。究其原因，主要是缺乏明确的法律规范。因此，立法完善人民陪审员制度至关重要。
最高人民法院曾于2000年9月向九届全国人大常委会报送《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》。后经九届人大常委会审议认为，鉴于对人民陪审员的职责定位、人民陪审员的任职条件等问题尚需进一步深入研讨，该草案的审议工作被搁置。近年来，随着人民群众参政议政热情的高涨，许多人大代表、政协委员连续几年向全国人大和最高人民法院提出制定完善人民陪审员制度单行立法的议案、提案和建议。最高人民法院经研究决定，根据九届全国人大常委会法律委员会提出的修改意见对草案进行修改和深入论证，并将其作为新的立法建议报送十届人大常委会。十届人大常委会已经将其列入条件成熟时即可提请审议的立法计划。目前，九届人大常委会审议时提出的需要重点研究的问题，经过修改、论证，有关方面已经取得共识。二、草案的主要内容
(一)关于人民陪审员的职责定位问题
对于人民陪审员的职责定位，主要有三种意见：一种意见认为，按照现行法律规定，“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。因此，应当将人民陪审员在审判活动中的地位、作用定位于参与审判案件，行使与法官同等的职权。另一种意见认为，人民陪审员不是法律专业人员，不可能与法官发挥同等作用，应当将人民陪审员的地位、作用定位于对法官审判案件进行监督。还有一种意见认为，人民陪审员参与审判案件，既行使与法官同等的权力，又对审判活动发挥监督作用。
实行人民陪审员制度的主要目的是通过人民陪审员参与审判活动实现司法民主，确保司法公正。对于人民陪审员在审判活动中的地位、作用，仍应定位于参与审判案件，行使审判权。人民陪审员参与审判，主要是从不同的角度分析案件，使法官听取来自业外人士的意见，丰富思维判断。同时，人民陪审员在参与审判活动的过程中，对于法官严格遵循办案程序依法裁判案件，客观上会形成一种监督和约束，这种监督作用是人民陪审员制度所固有的。人民陪审员这种独特的角色和作用，有利于查明案件事实、正确适用法律。因此，草案第十条规定，人民陪审员执行陪审职务，除不能担任审判长外，与法官享有同等权利、承担同等义务。草案第十一条明确规定了人民陪审员执行陪审职务期间应当履行的审判职责。草案第十二条还规定，人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧，必要时可以建议合议庭将案件提请院长提交审判委员会讨论决定。
在研究、论证过程中，有同志指出：实践中有些人民陪审员虽然参与案件的审判，但在案件庭审、评议中不发挥任何作用，在审判活动中“陪而不审”；还有些人民陪审员不正确履行职责，在案件庭审、评议中随意发表错误的意见。这些问题的存在影响了合议庭作用的正常发挥，制约了人民陪审员制度的实行。完善人民陪审员制度，必须从立法上针对这些问题作出规定。草案采纳了上述意见，在通过相关规定严格人民陪审员任职条件、确保人民陪审员素质，明确人民陪审员职责，规范对人民陪审员的管理、培训和考核的同时，在第十二条还就人民陪审员在审判中应起的作用和规范合议庭的评议规则作出专门规定，以防止人民陪审员因不履行或不正确履行职责而影响案件的公正审判。
(二)关于人民陪审员的产生问题
，现行人民法院组织法规定，人民陪审员由选举产生。实践中，人民陪审员的产生方式却多种多样，很不规范。从调查情况看，现有人民陪审员中，41．5％是由人民法院自行任命，23．7％是经有关组织推荐，由法院任命后报同级人大常委会备案，依法选举产生的人民陪审员很少。有的地方法院还自行聘请特邀人民陪审员。人民陪审员产生方式的不规范，在一定程度上制约了这项制度的实行。在论证过程中，一种意见认为，只有通过选举产生人民陪审员，才能使这项制度具有广泛的群众性，人民陪审员在执行陪审职务时才有使命感，并依法得到保障；人民陪审员的产生方式，应维持现行法律规定的选举方式，具体可结合人大代表的换届选举进行。但是，从人民代表大会有关选举的职责看，就人民法院而言，它只负责选举产生人民法院的院长，而副院长、法官都是根据法院院长的提名由同级人大常委会任命。如果人民陪审员一律要由人大选举产生，产生的程序比法官的产生程序还要严格，似无必要，实施起来的难度也较大。因此，草案在充分总结各地产生人民陪审员的成功做法的基础上，比照法官的产生程序，提出了由人大常委会任命人民陪审员的做法。草案规定人民陪审员的任期为五年，可以连任，缺额依法定程序增补。
(三)关于人民陪审员参与审判案件的范围问题
鉴于随着经济体制改革的深化和社会主义法制的发展，案件数量和类型变化很大，目前难以具体规定人民陪审员参与审判案件的范围，草案第二条保持了现有法律关于实行人民陪审员制度的原则规定，明确人民陪审员参加人民法院组成的合议庭，审判第一审案件，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外。同时，该条还规定：“人民陪审员参加审判第一审案件的范围，由最高人民法院规定。”由最高人民法院对人民陪审员参与审判案件的范围进一步进行摸索、总结，待条件具备时，再作出明确具体的规定。此外，为了进一步保护当事人的诉讼权利，该条第三款还规定：“当事人申请由人民陪审员参加合议庭审判第一审案件的，人民法院可以准许。”
(四)关于人民陪审员的任职条件
人民陪审员同法官一样行使审判权，因此同法官的任职条件，特别是文化程度不宜相差太大，否则，因自身能力、水平较低而难以发挥人民陪审员应有的作用。草案规定了担任人民陪审员必须具备的八项条件，其中，将人民陪审员的文化程度限定为大学专科以上。根据调查，现有人民陪审员中，有47．4％具有大专以上文化程度，27．2％具有高中文化，总体文化程度比较高。根据我国当前社会发展进步的实际情况，结合人民陪审员参与审判案件的实际需要，将人民陪审员任职的文化条件确定为具有大专以上文化程度较为妥当。同时，考虑到我国地区的差异，特别是不发达地区人民陪审员总体文化程度较低的现实，草案还特别规定，对于年龄较大、群众威望较高的公民担任人民陪审员的文化条件可以适当放宽。
(五)关于人民陪审员参与陪审案件的确定形式
如何确定人民陪审员参与陪审具体案件，主要存在两种意见。一种意见认为可以借鉴欧美国家的做法，对于实行陪审的具体案件，采取抽签或者其他方法，从全部人民陪审员当中随机抽选参与陪审的人民陪审员，以体现程序公正。另一种意见认为，实行随机抽选的方式确定人民陪审员参与陪审具体案件，经济成本较高，在现实的经济条件下不具有可行性。而且，目前在确定法官组成合议庭审理案件时，也是由法院自行指定。对人民陪审员参与陪审具体案件的确定，原则上不应当与法官审判案件的确定方式有较大差别。实践中，多数的做法是由法院指定人民陪审员参与陪审具体案件。但有少数法院出于方便安排陪审工作等考虑，将陪审任务固定地交给少数积极性较高的人民陪审员，导致这些人民陪审员变相成为“编外法官”，失去了这项制度应有的群众性。为解决上述问题，草案坚持灵活掌握、合理安排的原则，在第十五条规定“人民法院应当以适当方式轮流安排人民陪审员参与陪审，一名人民陪审员每年参与陪审案件不得超过10件”，以防止有的人民陪审员长期不参加陪审，有的则长期、固定地参与陪审，成为“编外法官”，保证在这项制度的实施中充分体现群众参与的广泛性。同时，草案还将人民陪审员执行陪审职务确定为法定义务，以避免人民陪审员随意拒绝参与陪审。
（六)关于人民陪审员的管理、培训和监督问题
实践中的做法较为常见的是人民法院负责对人民陪审员的管理、培训和监督。讨论中一种意见认为，人民陪审员参与陪审案件、行使审判权的场所是人民法院，人民法院对于人民陪审员的工作情况也比较了解，故人民法院应当负责此项工作；另一种意见认为，人民陪审员的管理、培训等属于司法行政事务，应由司法行政机关负责；还有一种意见认为，这项工作广义上虽属于司法行政事务范畴，但与法院人财物管理相比，又有其特殊性，应有别于一般司法行政事务。鉴于人民陪审员在审判活动中的独特地位、作用，对他们的管理、培训和监督应当既有别于法官又不同于司法行政人员，并体现人民陪审员与法院之间的关系不同于法官与法院之间、司法行政工作人员与司法行政机关之间的隶属关系，以避免当事人和社会公众对这项制度的民主性、公正性产生怀疑。因此，对人民陪审员的管理、培训和监督，不宜由法院或司法行政机关单独自行负责。草案采纳了这种意见，为加强对人民陪审员行使审判权的管理、监督和制约，同时又不对司法机关现有机构设置、职权划分和管理制度做出较大变更，增强工作实效，在第十六条规定由人民法院会同同级司法行政机关对本院的人民陪审员进行管理、培训，并对本院人民陪审员执行职务情况进行定期考核。草案还就考核内容作出了具体规定。
(七)关于人民陪审员履行职责的经费保障问题
由于陪审案件的范围和人民陪审员的数量能够做到合理控制，所需经费不会给财政造成较大压力。经商财政部和人事部同意，对于无固定收入的人民陪审员在执行陪审职务期间， 由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予相应补助。对于有固定收入的人民陪审员，在执行陪审职务期间不再另行补助，只是强调其所在单位不得因其执行陪审职务而克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。
草案还规定，人民陪审员因执行陪审职务支出、按照规定应当由人民法院负担的开支，人民陪审员应当享受的补助以及人民法院为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院业务经费，由同级政府财政予以保障。
草案对上述问题的规定，是依据目前实际情况提出的。随着我国经济和社会的发展， 民主与法制的不断加强，将继续进一步完善人民陪审员制度。
以上说明和《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》是否妥当，请审议。
芜湖社区直选居委会 聘请社工由政府支薪
芜湖市镜湖区西洋里社区试行“议行分设”自治管理新模式，拉开安徽省社区建设基层管理体制改革的帷幕。西洋里社区居民在自己推荐和自荐的9名候选人中，选出“议行分设”中议事机构———社区居委会。4月8日，3名社区工作者从居委会主任手中接过聘任书，组成社区事务执行机构———社区工作者办公室。“议行分设”自治管理开始运转。
扩大城市基层民主，实行居民自治，是社区建设的一项重要内容。作为全国社区建设示范区，芜湖市镜湖区借鉴长三角发达地区的经验，从2月份起，选择北门街道西洋里社区实行“议行分设”自治管理试点。所谓“议行分设”，即通过当选的社区居委成员须是本社区热心公益的居民，不拿政府薪水，社区居委作为社区议事管理层，主要是以人为本，做好社区服务工作，创造安居乐业的社区环境。社区工作者办公室人员由社区居委一年一聘，享受政府岗位工资和其它待遇，做好社区居委交给的各项任务，行使执事管理职能。
“议行分设”自治管理的试行，受到西洋里社区居民的欢迎。他们以极大的热情直选出7名“当家人”。53岁的许恒义以高票当选为不拿一分钱薪水的居委会主任。他说：“我会把心掏出来实实在在为社区多做事、做好事。”
芜湖市政府有关负责人说，试点工作取得经验后，在适当时候，这项改革将在全市社区推行。
来源:《人民日报.华东新闻》(2004年04月14日第二版)
我国应有世界遗产保护法
汪永晨
今年两会期间，全国人大代表张廷皓呼吁中国尽快出台《世界遗产保护法》，保护那些珍稀的、惟一的、不可再生的文化和自然资源。张廷皓说，近几年，中国经济开发与文物保护的矛盾愈来愈大。在乐山大佛旁边建主题公园、在都江堰上游拦河筑坝、在张家界兴建旅游电梯、武当山遇真宫遭遇大火……还有故宫、秦俑馆、敦煌等处超容量接待游客，这些都造成了对世界遗产的实质性破坏，有的损失已经无法挽回。
张廷皓认为，出现上述问题的根本原因在于专项法规的缺位。中国宪法规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”，而且中国也加入了《保护世界文化和自然遗产公约》，但至今却没有一个统一、权威、高效的世界遗产管理机构。尽管国家文物局设有世界遗产处，建设部下设风景名胜处，教育部有一个联合国教科文组织全国委员会，“婆婆”虽多，管理执行中却常常责任不清楚。
2003年6月30日，在联合国教科文组织世界遗产委员会第27届年会上，“三江并流”以中国惟一全部符合世界自然遗产四条标准的保护区，顺利列入《世界遗产名录》。但就在19天后，云南日报的消息说：云南华电怒江水电开发有限公司六库水电站在六库举行了揭牌仪式。怒江中下游河段（包括六库、马吉、碧江、亚碧罗、泸水等13个梯级电站）的开发在“三江并流”区域内。事实上从“三江并流”申报世界自然遗产的那一刻起，该不该在怒江上修水电站就有着激烈的争论。
温总理在政府工作报告中提到，要推动经济、社会全面、协调、可持续发展，搞好自然、文化遗产的保护工作。这为世界遗产保护法立法提供了参照。
“世界遗产”的殊荣不仅意味着对受封对象的国际认可，也会提高其所在地区和国家的知名度。拥有38项世界遗产的西班牙，每年吸引着全世界约6000万的游客，创造了250亿美元的收入，使旅游业成为其重要经济支柱和主要外汇来源。联合国国际旅游组织还把其总部设在西班牙首都马德里，这使西班牙成为名副其实的“旅游王国”。意大利的遗产知识普及活动极为丰富，它每年都举办“春天”、“夏日”、“秋实”或“冬眠”等各种主题活动。法国在推广文化遗产方面也颇有建树，每年都举办“博物馆日”和“文化遗产日”活动，并在这些日子向游人免费开放卢浮宫、凯旋门等著名博物馆和历史古迹。
世界遗产可以带来丰厚的经济效益。但如何才能保护好这棵“摇钱树”呢？几年前，法国雪铁龙公司曾在长城东段起点“老龙头”拍了一个广告，该广告在法国电视台播出仅十几秒，即招致无数观众的电话斥责：“具有悠久文明的法兰西民族怎能为了拍摄一则商业广告，竟让汽车爬上人类文化遗产！”法国人的遗产保护意识由此可见一斑。
欧盟委员会负责教育和文化事务的委员维维亚娜•雷丁夫人说，保护遗产是每个公民的义务，而激发他们爱护遗产的前提条件是普及自然、文化遗产知识，让大家了解人类文明的结晶。联合国每隔6年要对世界遗产进行一次检查，如果遗产原状受到破坏或被改变，将被列入《濒危世界遗产名录》。如果不能按期恢复该遗产的原貌将被除名。全球现有700多个世界遗产中，已有31处被列入《濒危世界遗产名录》。
云南省副省长吴晓青在“三江并流”成功申报世界自然遗产后说：世界遗产是国际社会对一个国家的民族文化、历史遗迹或自然资源授予的最高“诺贝尔奖”，是风景名胜中的精品。“三江并流”是世界上罕见的集地质地貌、动植物、景观美学和民族文化多样性为一体的高山峡谷自然区域，是全球重要的物种基因库，是水能和矿产资源十分丰富的区域。这一区域自然条件差，生态环境再生能力十分薄弱，也是云南省较为贫困的少数民族地区。在这种情况下，要正确处理好世界遗产资源保护与经济社会发展的关系，首先要保护好资源。要严格按照世界遗产标准，在对“三江并流”区域资源开发时要算大账，特别要算环境账，处理好眼前利益与长远利益的关系。我们需要有一部世界遗产保护法。
来源:2004年4月14日《中国青年报》
“332∶0现象”的思考
王继云
据统计，某县270多名人大代表在最近五年来的人代会期间共提出332件议案，没有1件被立案，均被转为建议、批评和意见办理。332∶0的立案率，与人民群众通过人大代表提议案、人民代表大会审议案来实现人民当家作主的权力极不相称，引人深思。
代表议案缘何零立案呢？笔者认为，一是地方人大及其常委会对代表议案重视不够。在闭会期间，人大常委会没有对代表议案的征集做精心准备工作；会议期间，大会主席团也没有认真审查代表提出的议案，确保真正有价值的议案不被遗漏。二是审查议案工作人员责任心不强。工作人员担心将代表议案提交大会主席团“添麻烦”，于是依过去老样“画葫芦”，统统转作建议、批评和意见办理。三是人大代表所提交的议案质量不高。主要表现为：有案由、案据没有方案的多，既有案由、案据又有方案的少；超越县人大职权范围的多，属于县人大职权范围的少；希望通过人大代表向国家机关和有关单位进行交办并加以解决的多，希望通过人民代表大会审议表决作出决定的少；从本单位、部门利益出发要钱要物、要项目的多，为本行政区域全局利益考虑的少。四是代表对提议案原则把握不准。一些人大代表对“重大事项”原则把握不好，不能从涉及“全局利益”、“迫切需要解决”和“有能力解决”的原则出发，造成所提议案往往难以立案。五是大会审查议案时间明显不足。有些地方人大规定议案初审时间最长的1天，最短的才3个小时，导致议案审查工作人员根本没有时间审查议案。
人大代表通过在人代会上提交议案的方式，将广大人民群众所关心的社会热点、难点问题反映出来，再通过人民代表大会审议作出决定，是人大代表参与国家和社会的管理，代表人民行使国家权力的一种重要途径。代表议案难立案的现象不引起重视并加以解决，势必影响人民当家作主权利的实现。只有为人大代表提议案创造必要的条件，充分尊重代表权利，提高代表议案立案率，人大代表代表人民行使当家作主的权利才能真正得到保障。
提高代表议案立案率，地方人大及其常委会要提高认识，将代表议案作为人代会的一项重要内容来抓。通过加强代表培训，增强代表的政治责任感，提高代表的履职能力，提高代表议案质量。同时，提高议案审查工作人员的素质，尽职尽力为代表服务。人代会期间合理安排会议议程，为议案审查工作人员审查议案提供较为充足的时间。
来源:《人民日报》(2004年04月14日第十六版)
