立法聚焦：人大代表可不可以监督司法案件

近年来，代表通过提出建议或约见法院、检察院负责人等形式，过问司法案件的情况，已日益普遍。据统计，九届全国人大以来，全国人大会议上，代表提出的涉及具体案件方面的建议和书面意见，逐年增加。在代表平时的来信来访中，涉及具体案件的也占相当比重。据向最高人民法院有关部门了解，2002年，代表在会议期间及平时提出的有关案件共1140件。2003年3月，十届全国人大一次会议代表提出的建议审查的案件数为254件。平时，有的代表带着案件当事人或者律师，要求约见法院负责人；有的案件当事人找代表提出意见，要求过问审判及执行情况；涉及到代表本人所在单位或公司的案件也占一定的比例。
    
    据了解，目前有的省级人大就个案监督制定了地方性法规，有的作出了规定，个案监督一度成为人大工作的热点之一。同时，法院、检察院系统也加强了和人大代表的联系，建立了专门联系人大代表的机构。应该说，在实施依法治国方略，建设社会主义法治国家的进程中，代表对司法案件的关注，反映了社会的现实呼声，体现了人民群众对司法公正的要求。但这个问题既涉及到人大对司法机关监督权的行使及其方式，也涉及到司法机关独立行使审判和检察权的问题，应该严肃对待。
    
    应该说，依照法律规定，代表有权对审判机关、检察机关对某个案件的审判和处理，提出建议、批评和意见。全国人大组织法第十七条规定：在全国人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明；第二十一条规定，全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。代表法第十三条规定：代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问；第十八条规定，代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。有关机关、组织必须研究处理并负责答复。根据这些规定，人大代表可以就某个司法案件的处理情况，向审判和检察机关提出意见，甚至可以就某个重大案件，依法提出询问或者质询。但这是不是说，人大代表就可以直接监督司法案件的审判或执行呢？我认为，有这样几个问题需要从法理上进一步加以认识。
    
    一、人大对审判、检察机关的监督原则及其方式
    
    法院、检察院对同级人大负责，人大对同级法院、检察院有监督权，这是宪法和法律有明确规定的。人大对法院、检察院的监督，其监督原则、方式有其特殊性。在人民代表大会会议上，代表听取和审议"两院"的工作报告，对工作报告的决议进行表决，依法提出询问和质询，都是在依法行使监督。从总体上看，人大对法院、检察院的监督，属于事后监督；为了保证司法的独立性，要坚持不直接处理具体案件的原则。对错案的纠正，应由法院、检察院严格按照法律程序办。人大如果对法院、检察院处理的重大案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报，也可以依法组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或处理。代表对某个具体案件的处理有意见，应依照法律规定的程序和方式提出建议、批评和意见，由人大常委会的工作机构，按照有关程序交由有关司法机关；由司法机关通过内部机制，对案件进行调查处理。
    
    这一点，彭真同志早在1987年6月22日的《一不要失职，二不要越权》的讲话中指出："全国人大和全国人大常委会怎么工作？怎样行使权力？实行民主集中制，就是在民主的基础上集中，作出决定，而不是个人行使权力。全国人大和全国人大常委会都是集体行使权力，主要表现在集体制定的法律、作出的决定和其他法定职责中。否则，全国人大有2978位代表，全国人大常委会有155位组成人员，如果哪一位代表、委员，谁告状告到他那里，谁把具体问题提到他那里，他就处理，直接去处理行政、司法等事务，那就等于在宪法规定的行政机关、司法机关之外增加好多政府、检察院、法院。那样，工作还怎么进行？国务院、法院、检察院的工作还怎么进行？人大代表团不光有全国的，还有省级的、县级的、乡级的，上下全都那样搞起来，工作秩序、生产秩序、社会秩序就都会被搞乱。"
    
    九届全国人大常委会在工作报告中多次强调指出，人大行使监督权必须遵循以下原则：一是依法监督；二是集体行使职权；三是不包办代替。人大监督行政、审判、检察机关的工作，但不代行它们的职权，而是督促和支持这些国家机关更好地依法行使职权。2002年3月29日，在全国人大常委会举办的纪念代表法十周年座谈会上，李鹏委员长在讲话中强调，各级人大常委会要以"三个代表"思想为指导，依法履行代表职责。他指出，改革开放二十多年来，我国社会主义现代化建设的各个方面都取得了巨大进步，与此同时，社会阶层的结构也发生了新的变化，导致了利益与需求的多元化。这些变化同样反映在人大代表身上。人大代表来自经济文化发展程度不同的地区，生活在社会的不同层面，在不同的所有制单位工作，有着不同的职业和社会身份，收入分配的方式也发生了新的变化。在这种多元化的格局下，人大代表在履行职责时，要避免把注意力集中在局部利益上，而忽视了国家整体利益，避免只关心少数人的利益，而忽视了对弱势群体的关心和全体人民的根本利益。更要防止受利益驱使，以人大代表的名义，为自己或者亲朋好友、利害关系人的案子、项目争取特殊照顾。这些都是与人大代表肩负的神圣职责不相容的，要坚决纠正这种现象，克服这种倾向。
    
    二、闭会期间代表对具体案件表达意见的程序
    
    代表对具体案件有意见，特别是在闭会期间，怎样按照民主集中制原则和集体行使权力的要求，并通过怎样的程序，表达意见呢？我认为根据法律规定和工作实践，可以通过三个途径：
    
    一是在会议期间，按照法律对询问、质询的规定的程序，行使代表职权。由于每年全国人大会议的时间不长，需要审议的议题较多，如果是换届之年，还有选举任务，难以安排更多的时间就具体司法案件进行询问和质询。因此，每年的代表大会会议，对代表带到会议上的某个具体案件的意见，采取什么样的形式处理，人大有关部门要从会议安排的角度进行研究，"两院"也要从积极接受人大监督的角度进行研究。避免那种临到代表团、代表提出询问或者质询时，才匆忙做工作、忙于应付的现象。是否可以考虑，在每年的代表大会前，最高人民法院委托各省级人民法院，就代表准备提出的有关案件，了解情况，及时做好协调工作；对一些重大案件，事先安排向代表通报情况，征求意见，以缓解代表大会上代表提出案件比较集中的情况。
    
    二是在闭会期间，向同级人大常委会提出，由人大常委会的有关部门交司法机关，由司法机关启动内部机制，进行监督或者纠正。全国人大常委会办公厅现在通常的做法是：对代表提出的有关案件的书面意见，统一由办公厅代表联络部门转信访部门，由信访部门交司法机关。为什么不把代表提出的有关案件的书面意见，作为代表建议办理，而是通过信访部门来转交办理呢？首先，如果作为代表建议办理，按照全国人民代表大会议事规则的规定，全国人大代表向全国人民代表大会提出的建议、批评和意见，由全国人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理，"并负责在大会闭会之日起三个月、至迟不超过六个月，予以答复。"从司法机关的程序来看，一个案件从初审、二审，到再审、改判，一般要经过八九个月甚至更多的时间。代表建议办理的法定时间与司法审判程序所需的时间相差很大。其次，不作为代表建议办理，与司法机关独立行使审判权、检察权的宪法原则更相符合。如果作为代表建议办理，就有代表对建议办理的评价问题，而且有答复"满意"、"不满意"的问题。若代表对案件处理的答复不满意，依照法律规定，可以再提出意见，由人大常委会办事机构交由有关机关、组织或者其上级机关、组织再作处理，并负责答复。现在有个别地方，人大代表直接干预具体案件的处理，或者以个人代替集体行使的权力，对司法机关的工作提出应该这样、应该那样的意见，有的地方试行听审制、监审制，代表直接参与坐堂问案，对案件如何审判提出意见。这都有代表代行法官或检察官职责的痕迹，会对司法机关独立行使审判权和检察权起到某些影响。有的地方的群众，把某某人大代表说成是"青天"，代表把接案子、打官司，作为一项重要甚至主要工作，花大量的时间跑法院、检察院，使自己陷入"打官司"之中。在现实生活中，往往有这样的情况，同样一个案件，当事人双方都找了人大代表反映意见，各执一词。在这种情况下，如果人大代表直接监督案件，就会出现两种截然不同的意见，让司法机关难以处理。因此，人大代表对某个具体案件有意见，可以按照法定程序提出，但不能强力去监督案件的审理和执行，更不能带着当事人，要求司法机关按照自己的意见处理。这是我们国家政治体制和司法机关独立行使审判权、检察权所要求的。
    
    三是代表对某个具体案件特别是在当地影响重大的案件有意见，还可以通过本级人大常委会的组成人员，依照法律规定的程序提出询问或质询，甚至成立特定问题调查委员会，对司法机关进行监督。有关法律关于人大常委会对法院、检察院的监督中，对常委会组成人员提出质询案的联名人数、质询方式、提议组成特定问题调查委员会，都作出了详细的规定。人大代表在闭会期间，可以向常委会的组成人员递交、反映有关情况，请常委会组成人员依法行使职权，通过常委会集体行使权力的方式，达到督促司法机关公正司法的目的。
    
    三、对一些地方试行代表听审制、监审制的做法要慎重对待
    
    据了解，目前有的地方人大在司法机关审理案件时，请人大代表进行监督，试行听审制、监审制。对这种做法，要认真研究，慎重对待。
    
    听审制、监审制，对于某个特定案件，对于促进公正司法，促进司法队伍建设，可能有一定的积极影响。但从总体上说，建立听审制、监审制，有这样几个问题要认识清楚：一是代表在闭会期间的活动，基本上属于个体行为，某些代表和部分代表对司法案件的意见，只能是个人或部分代表的意见，不能代表人大及其常委会的集体行使的职权。因为人大及其常委会的集体行使权力的原则，决定了任何法律的制定，任何重大问题的决定，都必须通过开会来解决。不开会审议、讨论，任何决定都无由作出，也没有法定的效力。代表听审制、监审制的作用，是否符合宪法精神和民主集中制的原则，还需进一步研究。二是听审制、监审制，带有听取、审视、监视的含义，代表提出的意见，会给司法机关独立行使审判、检察权带来影响。如果参加听审、监审的代表，与案件本身有或多或少的利害关系，所形成的意见和观点，司法机关是听取、采纳，还是不予听取、采纳。如果不予采纳，代表进行跟踪督促，司法机关如何处理？从这点来看，听审制、监审制具有代表个人监督司法案件的色彩。
    
    适当邀请人大代表旁听案件审理，比听审制、监审制，更利于维护司法机关独立行使职权。司法机关根据案件审理的情况，适当邀请代表参加旁听，征询代表的意见，对于从制度上、司法程序上、司法机制的完善和加强司法队伍建设上，会有一定的积极作用。这种作用的发挥，是通过司法机关的内部机制来实现的，比代表个人直接干预某个具体案件，更符合法治精神。
    （作者单位：全国人大常委会办公厅联络局）
    来源：2004年第2期《人大研究》