立法聚焦：反垃圾邮件有望提交人大立法

一、新闻背景
    在2月18日召开的“反垃圾邮件立法建议研讨会”上，互联网协会副秘书长黄澄清表示，协调小组全体成员单位对垃圾邮件服务器IP地址采取了过滤措施后，一度对垃圾邮件的泛滥起到了良好的遏制作用，但是近期我国垃圾邮件数量确实出现了反弹。黄认为，目前我国反垃圾邮件处于无法可依的局面是造成反弹的最主要原因。
    
    黄澄清介绍说，在目前的技术为主的反垃圾邮件行动中，往往出现给一个用户停权后，他会到一个新的地方继续发送垃圾邮件。本质的原因在于发送者的成本太低，如果能够健全相关法律，则可加大打击力度，使发送者的成本加大，会起到更好的效果。
    
    国务院信息化工作办公室网络与信息安全组副组长吕诚昭副司长和全国政协委员周晋峰也就垃圾邮件问题，与反垃圾邮件协调小组成员单位、各邮件服务企业、法律专家交换了看法。
    
    与会代表一致表示：首先要明确垃圾邮件的定义，并要使制定出来的反垃圾邮件法可操作、不流于形式，并希望这些建议会对人大即将召开的十届二次会议在制定相关法律时有所帮助。
    
    垃圾邮件如何界定？
    
    在会议上分发的讨论资料《中国互联网协会反垃圾邮件规范》第三条中指出，垃圾邮件包括下述属性的电子邮件：
    
    (一)收件人事先没有提出要求或者同意接受的广告、电子刊物、各种形式的宣传品等宣传性的电子邮件；
    
    (二)收件人无法拒收的电子邮件；
    
    (三)隐藏发件人身份、地址、标题等信息的电子邮件；
    
    (四)含有虚假的信息源、发件人、路由等信息的电子邮件。
    
    与会厂商和专家就此展开了激烈的讨论。
    
    北京邮电大学信息网络法律研究中心副主任、中国万网的法律顾问娄耀雄博士指出，此规范所示均为垃圾邮件概念的外延，并未给出其内涵。事实上，美国的垃圾邮件定义也并没有严格其内涵，只是更精确地给出了13项外延。娄耀雄认为，判定垃圾邮件应有两个要件，即“不请自来”和“商业函件”。按照此标准，则在垃圾邮件中应排除私人函件，但已有法律判定非法的，比如含有色情、反动、病毒等内容的除外。
    
    中国互联网协会常务理事、263集团总裁助理卫亚军提出了免费邮件的广告问题：有些免费邮件服务商就是靠广告邮件来盈利的，那么这些广告应不应算垃圾邮件？
    
    
    二、欧盟出台严刑厉法 让垃圾邮件无处遁身
    本月初，以垃圾邮件面目示人的M yd oom病毒如强台风般席卷全球，闹得电脑用户们个个人心惶惶。随说并不是每个垃圾邮件都有如此的“神功”，但该类邮件数量日益增多，确实使全球各地的用户不胜其扰。为此，欧盟近日宣布将出台新计划，加大法律规范垃圾邮件的力度，并呼吁所有15个成员国给予积极支持。
    
    在提出这项新计划前，欧盟曾在2002年推出过禁止主动发送商业性垃圾邮件的法律，但一直未得到有力的贯彻执行。至今尚有9个成员国未将该法律落实到位，而其他国家虽然实行，但也暴露出政策的不连贯性。
    
    据欧盟提供的一项统计数据，欧洲出现的垃圾邮件已占电子邮件总量的50％，其中以商业邮件占主导地位。各企业为解决这一问题付出的成本高达20．5亿多欧元，相当于每年丧失价值30．1亿美元的生产力。该统计还表明，虽然欧盟的语言多达12种，但80％的邮件为英文，并且绝大多数来自大洋彼岸的美国。实际上，据联合国提供的数据，美国发出的垃圾邮件高达全球总量的53％。
    
    其实，垃圾邮件由来以久，不仅在欧洲，而且在世界各个角落都变成了一个亟待解决的难题。除欧盟外，联合国、经合组织甚至达沃斯世界经济论坛都曾就如何减少垃圾邮件召开过专门会议。作为计算机和信息产业的领军人物，比尔•盖茨日前在达沃斯峰会上表示，他希望在两年内通过有力举措，最大限度地减少垃圾邮件的数量。这包括完善垃圾邮件过滤器和邮件发送者的认证系统，降低陌生人邮件进入信箱的速度，以及对接收方认定为垃圾邮件的邮件进行收费等。
    
    然而，垃圾邮件的数量至今有增无减。究其原因，首先是因为网上充斥的垃圾邮件多属推销商品的商业邮件。比如，一些人通过邮件来销售价格大大低于市场价的“伟哥”，大发横财。因此，他们根本不愿放弃这种成本低廉、却利润丰厚的商业运作机会。另外，关于禁止垃圾邮件的规定，欧美的立场完全是南辕北辙。欧洲方面已立法严禁发送商业性邮件，而美国的《允许发送垃圾邮件法令》则规定，由消费者自己决定是否要商家停发此类邮件。
    
    大洋两岸政策的矛盾，使垃圾邮件的问题愈演愈烈。备受垃圾邮件之苦的电子邮件用户及相关业内人士均强烈要求各国采取行之有效的一体化政策，特别是呼吁作为垃圾邮件主要发源地的美国，重新审视其处理该问题的相关法律和措施。囊括了欧美65家主要消费者协会的跨大西洋消费者对话组织，近期公布了一组调查数据。数据显示，81％的受访者支持制订在发送商业邮件前征得收件人同意的法律，80％的人认为主动发出的商业邮件应属于广告范畴。
    
    鉴于此，欧盟此次出台的新计划强调，要在内部和全球两大层面，加大处理垃圾邮件的力度。欧盟委员会负责信息产业的专员利坎宁在报告中强调，欧盟将赋予各国更大的权力，给予发送垃圾邮件者更加严厉的法律制裁。他同时指出，立法并不是惟一的出路，还应采取一系列广泛措施，包括“提高消费者对此问题的认识、普及在技术上防止垃圾邮件的方法并增加国际间的合作等。”为此，欧盟将于今年11月成立提高网络安全的专门机构，以期推动世界范围内打击电脑黑客、病毒和网络欺诈的活动。
    
    欧盟委员会已将2004年定为各成员国执行该计划的监督年。年底，欧盟将根据考察的结果，决定是否有必要再修订现有政策或制定更为严格的法规。
    
    三、政府出手治理 垃圾邮件大限已到
    
    猴年刚到，一连串的病毒和垃圾邮件警告就使得邮件安全成为网民和业界颇为关心的事情。近日，政府公安部、教育部、信息产业部及国务院新闻办联合发出通知，将于今年上半年开展互联网垃圾电子邮件专项治理工作，网民和诸多提供电子邮件服务的SP盼了好久的政府介入终于实现，不知道这次是不是能把垃圾邮件打倒在地，“再踏上一万只脚”。
    
    ■垃圾邮件仍是公害
    
    垃圾电子邮件在互联网上日益泛滥已是人所共知的事了。第十三次CNNIC调查结果显示，目前网民平均每周收到正常电子邮件5.8封，收到垃圾邮件7.9封，这一数字虽然与半年前的8.9封相比有所降低，但网民每周收到的垃圾邮件仍然超过非垃圾邮件。垃圾电子邮件的传播蔓延，严重侵害了电子邮件用户通信利益，影响电子邮件服务正常运营秩序，危害互联网安全和社会稳定，经过长时间的治理，垃圾邮件目前仍然是互联网一大公害。
    
    我国互联网各界很早就开始关注垃圾邮件问题，并采取措施取得了一定的成绩。早在2000年底，263集团就在国内率先设置了SMTP发信认证，带动邮件服务商加强对用户发信的管理，有效防止利用邮件服务商的发信服务器发送垃圾邮件。
    
    ■实名登记防止垃圾邮件
    
    在去年12月召开的第二届中国互联网大会反垃圾邮件论坛上，263网络集团总裁兼COO黄明生就建议从“立法、组织、技术”三个大的方面实行对垃圾邮件的综合治理，尤其是重视国家权力的作用，尽快出台反垃圾邮件法规，建立电子邮件服务器备案制度，法人单位与垃圾服务器对应，只有国内登记过的服务器之间才能互发邮件，“做一个电子邮件服务器的黑名单和白名单”。同时对电子邮箱用户实行实名制，比如对企业邮箱的设立实行域名登记，由法人负责任；对个人邮箱实行邮件地址登记，由个人负责任。黄明生表示：“发挥中国政府的力量，反垃圾邮件无论用什么严厉手段都不为过！”
    
    据中国互联网协会反垃圾邮件小组负责人任京强博士介绍，欧盟议会早在2002年就批准了《反垃圾邮件及保护在线隐私权法》。另外，日本、英国、法国、意大利、比利时、瑞典、芬兰、西班牙、挪威、丹麦，以及希腊和加拿大、印度等国家也都在立法方面制定了反垃圾邮件法案。中国政府部门的反垃圾邮件专项治理工作也正反映了政府参与互联网反垃圾邮件行动的趋势与决心，无疑是政府直面垃圾邮件这一互联网公害，给予社会各界和专业电子邮件厂商的一颗最大的定心丸。
    
    ■四部门综合治理
    
    此次国家四部门联合治理垃圾邮件的行动有关部门负责人介绍说，此次专项治理工作将从遏制传播源头、渠道上采取措施，标本兼治，开展综合治理。目前已依据反垃圾电子邮件通行规则并结合我国电子邮件运营服务特点，制定了电子邮件服务单位垃圾电子邮件清理规范。参与此次专项治理工作的各部门将对各地互联网电子邮件服务单位开展摸底调查，组织指导
    
    电子邮件服务按照规范要求落实防范垃圾电子邮件传播的管理和技术措施。对侵犯公民和企业合法权益发布垃圾电子邮件以及利用垃圾电子邮件传播反动、淫秽色情、赌博以及计算机病毒等有害信息的违法犯罪行为，将依法予以查处。
    
    
    三、美国会批准第一个联邦反垃圾邮件法案
    美国国会众议院2003年12月８日一致通过了一项旨在遏制垃圾电子邮件泛滥的法案。因为同样内容的法案此前已获参议院批准，美国首个联邦反垃圾邮件法案只待总统布什签署即可正式生效。而白宫透露，布什总统可能在今年年底前签署这项法案。
    
    这项法案规定，所有商业性电子邮件发送者都必须提供有效的回复地址、以及用户拒收方式，使用虚假身份、虚假回复地址或欺骗性标题等发送垃圾邮件都属于违法行为，同时也禁止通过侵入他人计算机等方式大批量发送垃圾邮件。如果违反上述规定，最多可能被判５年监禁和科以最高６００万美元的罚金。法案还授权美国联邦贸易委员会对那些不想收到任何未经请求的电子邮件的因特网用户进行登记注册，建立“不要垃圾邮件”用户清单。
    
    美国国会早在１９９８年就开始对反垃圾邮件立法进行讨论，但多年来进展不大。多个版本的相关议案因为难以获得足够支持等原因分别在参众两院搁浅。分析人士指出，反垃圾邮件立法之所以在今年取得进展，与垃圾邮件愈演愈烈的趋势有一定关系。据有关统计，垃圾邮件如今在美国电子邮件总流量中所占比例已超过５０％，仅２００２年就给美国企业造成劳动生产率下降、通信带宽被占用等９０亿美元损失。
    
    新法案作为政府调控因特网的又一重要举措而受到一些大的电脑和网络公司的欢迎，但批评者认为，联邦法案在对付垃圾邮件方面尺度还不够严。比如，该法案不允许消费者个人直接起诉垃圾邮件发送者，规定只有因特网服务提供商或政府部门等才有权提起诉讼。
    
    目前，美国已有３０多个州通过反垃圾邮件法。其中加利福尼亚州的法令要求必须首先征得用户同意才能向其发送邮件，并允许网民个人起诉垃圾邮件制造者，被认为是针对垃圾邮件最严厉的立法。一些批评者认为，由于联邦立法优先于各州法令，它可能弱化加州等地反垃圾邮件的努力。
    
    来源：新华社、《北京青年报》、《中华工商时报》。