立法聚焦：新闻法立法的几个基本问题研究
1980年，上海代表赵超构先生在五届全国人大三次会议上提出了制定《新闻法》或《新闻出版法》的口头呼吁和建议，受到了不少人的欢迎。1984年，新闻立法被正式列上议事日程。此后，立法界、行政部门、法学界、新闻界各种有识之士纷纷为此献言献策，力促《新闻法》能够早日出台。然而，这期间，虽然曾经起草过一个《新闻法》草案，时至今日也未提交全国人大审议。个中缘由应是多方面的，其中至少有一点，那就是我们当中的许多人对《新闻法》的认识存在着误区，比如认为《新闻法》的通过就意味着必须保障不受限制的新闻自由，或者认为《新闻法》就是民事权利保障法，或者认为《新闻法》就是规范新闻行为的法。凡此种种，成为制定《新闻法》的障碍，因此我们有必要澄清误区，促使《新闻法》早日出台。
一、新闻法首先要解决的问题——对新闻自由的底线保障作出规定
首先我们得明白，新闻立法事实上是一个行业立法，行业立法的规则是保证该行业的利益的同时对该行业所应承担的社会责任和义务作出规制，以协调该行业和其他社会利益集团的关系。正如我们制定《律师法》首先是承认了律师业存在的合法性、合理性、必要性，是为了规范律师行业一样，《新闻法》应是规范整个新闻传媒业的“行规”，只不过这个“行规”不是由新闻从业者自身制定的一种“自律”，而是代表人民利益的立法者制定出来对新闻行业进行“他律”的。对新闻行业来说，他们攫取最大利益的一个前提就是“新闻自由”，为此制定《新闻法》首先一个不能回避的问题就是如何界定“新闻自由”。
众所周知，新闻自由是一个“舶来品”。最早提出有关新闻自由的是英国的资产阶级革命家、诗人和政治家约翰?弥尔顿，他于1643年出版的《论出版自由》中提出“人民的言论出版自由是与生俱来的权利”，激励了一代又一代的人去为新闻自由而奋斗。在弥尔顿等人的努力下，1765年英国停止了限制新闻自由的登记法案，1771年英国同意报纸报道议会情况。1789年通过、1791年生效的美国《宪法》第一条修正案规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立宗教或禁止信仰自由；剥夺人民言论或出版的自由；剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利。”1789年法国制宪大会通过的《人权宣言》第十六条规定：“思想和意见的自由传播是人类最可宝贵的权利之一，因而每个公民都有言论、著述、出版的自由，但须在法律的范围内对滥用此项自由负有责任。”1881年法国制定了人类历史上最早的一部新闻法——《出版自由法》。
也许正是因为新闻自由是资产阶级的产物，使得我们当中一些人对其心存芥蒂。事实上，新闻自由的提出，应是整个人类社会的进步，而不是某一个阶级的专利品。在我们社会主义国家，随着民主与法制的增强，我们完全可以大谈新闻自由而不必有什么忌讳。
如前所述，即使在资产阶级国家，言论自由也不是绝对的，不受任何限制的。法国《人权宣言》明确提出“须在法律的范围内对滥用此项自由负有责任”，美国最高法院在1931年的尼尔诉明尼苏达州案中也提出“每一个自由的人都拥有在公众面前表达他想要表达的思想感情的权利，禁止这样做就是破坏自由，但是，如果他发表了不适当、有害或非法的言论，就必须为自己的轻率行为承担后果”。我国《宪法》第三十五条也明确提出：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这是对言论自由所作的根本大法性的保障。
在这里，我们必须明确一个前提，那就是作为公民个人的言论自由和作为新闻传媒的新闻自由并不是完全等同的。作为公民个人的言论自由，从理论上讲我们没法事先予以约束，只能通过事后的法律监督即通过令其承担相应的法律责任来促使其合法、正当行使自由；而作为新闻传媒，由于其是在有组织性地从事传播新闻的专业性活动，其对社会的影响大，我们有必要也事实上能够从事前给予一定的约束，即事前的法律监督与事后的法律监督并用。因此，我们一方面提倡并保障新闻自由，另一方面我们也必须明确，新闻自由不是绝对的，不受任何限制的。作为新闻传媒，我们从法律上明确其应该享有的具体的新闻自由的时候，同时应给予什么样的限制，即到底该赋予新闻媒体什么样的新闻自由的底线，才是制定《新闻法》的意旨所在。
二、新闻法的调整对象——不应该仅仅是规范新闻行为的法
一个完整的新闻传播活动，通常包括新闻的采集、编辑制作、传播、受众反馈等四个环节。在这四个环节中，传播是最为大家所熟知的，最早提出的新闻自由也就是指传播的一种形式——出版的自由，事实上传播的形式除纸质媒体的出版形式外，还包括电子媒体的广播、播映，以及新兴网络媒体的新闻发布等形式；而采集新闻、编辑制作则是新闻传播的前提；至于受众反馈，则是促使新闻传媒调整新闻传播的一个环节。从严格意义上说，它并不是新闻传媒的活动。因此，制定《新闻法》，一个重要的内容就是通过法律形式明确新闻媒体在新闻传播活动即新闻采集、编辑制作、传播等活动中所应该享有的权利及承担的义务。新闻传媒享有的权利通常有：新闻采集过程中的知情权、采访权、摄影摄像权，编辑制作过程中的编辑权、改编权，传播过程中的出版权、广播播映权、发布权等等；其承担的相应义务有：新闻采集过程中不得侵犯公民的隐私权、住宅安全权、沉默权，编辑制作过程中不得篡改事实，传播过程中不得违反国家的强制性规定，如不得传播淫秽内容、不得泄露国家机密、不得侵害公民的名誉权、隐私权、肖像权、姓名权等等。
基于以上认识，于是就有人认为未来制定的《新闻法》，应是调整新闻传媒在新闻传播活动中所应享有的权利及承担的义务的法，即主要内容就是新闻行为规范法。
事实上，这是对《新闻法》性质的一种错误理解。前面已经讲过，《新闻法》应和《律师法》一样，是一个行业调整法，而一个完整的行业调整法，通常至少包括三大块，分别是主体法、行为法和责任法。主体法就是规定主体资格的法，任何一个成熟的行业，都有一个主体准入的问题，即具备什么样的条件才能够从事该行业的工作，尤其是对于新闻传播来说，由于其对社会的影响巨大，有时候直接关系到国家的经济建设和人民的社会生活，所以对其主体要求比较严格的条件应是必需的。因此，具备什么样的条件才能够作为新闻传播的主体，以及由谁来进行是否符合条件的资格审查，便应该成为未来《新闻法》中主体法的一个重要内容。
新闻主体不仅仅是指新闻传播媒体，还应该包括新闻管理、监督主体，后者具体包括国家的新闻出版署、广播电影电视总局、公安部、文化部及它们的下属部门等。即使是前者——新闻传播主体，我们还必须区分新闻传播单位与新闻从业人员的不同。新闻传播单位目前有通讯社、报刊杂志社、广播电台、电视台、网络等；新闻从业人员有新闻单位的正式人员，如记者、编辑、评论员等，还有一些非正式人员，如通讯员等。所以记者资格、编辑资格的认定，报刊杂志社、电台电视台的审批设置等，就成为新闻主体法的主要内容，也是《新闻法》不可或缺的重要内容之一。
三、新闻法的性质——不是单纯的民事权利保障法
谈及《新闻法》，大家想得最多的一个词可能就是“新闻侵权”。
早在1983年，一位歌唱演员遭到某报纸恶意诋毁，在遍寻当时的法律却没法得到救济时，愤愤地喊出一声：“要是有《新闻法》就好了。”
1988年4月10日，浙江人民广播电台播出了一篇批评稿，称杭州市第四人民医院医生何某乘病人病危之际，向病人及其家属索要钱物。文章有录音，有证人，可谓证据确凿，但何某依然状告电台及其记者诬陷他，侵害了其名誉权。法庭上，尽管记者及电台法人代表提供了证人证言，而原告何某也举不出与新闻事实相反的证据，却仍一味要求被告提供“一环扣一环”的足够证据。无奈之下，被告只好倾注大量的精力、物力进行应诉。最后法院判决驳回原告的诉讼请求。在这起案件中，被告浙江人民广播电台及记者虽然最终胜诉了，但在长达半年的时间中，他们所付出的一切实在是一个巨大的损失。于是，有人认为，如果有了《新闻法》，无数类似的案件，在处理时将会简单得多。
其实，这些都是对《新闻法》的误解，将《新闻法》看成了单纯的解决“新闻侵权”纠纷的民事权利保障法。如果说1983年我们国家还没有相关的权利保障法出台，因此以为《新闻法》就是解决该纠纷的法律武器尚有可原的话，那么，1986年《民法通则》颁布（1987年1月1日实施）后，公民、法人和其他组织的民事权利已经有了明确的法律保障，根本没有再去寻求《新闻法》获取救济的必要。即使如1988年的名誉权案，也是更多地需要完善当时的《民事诉讼法（试行）》（该法已被1991年正式的《民事诉讼法》取代），也不必去借助《新闻法》。所以，将来制定的《新闻法》，绝不仅仅只是民事权利保障法。真正涉及到民事权利，《新闻法》仍然需要作出一些规定，但保护民事权利更多的还是会直接依据《民法通则》（或者是将来制定的更为完善的《民法》）的相关规定。
事实上，作为社会生活中一种特殊的主体，新闻传媒仅仅拥有民事权利是远远不够的，我们还必须通过法律赋予他们其他的一些权利，如基于舆论监督所必需的宪法权利——知情权以及基于知情权所必需的其他一些权利。这里的知情权和作为民事权利的知情权不是一回事。作为民事权利的知情权，是平等主体之间的一项权利，比如《消费者权益保护法》规定的消费者有对商家提供的商品及服务的真实信息的知情权。而作为宪法权利的知情权，是我们为了实现对社会的监督，专门赋予新闻传媒这一特殊主体的，知情的对象不限于平等主体间。从某种角度上讲，《新闻法》更应该保障的是这些特殊的权利。
正是因为《新闻法》不是单纯的民事权利保障法，所以基于权利被侵犯所应承担的法律责任也就不仅仅限于民事责任，还应包括基于行政管理过程中所产生的行政责任、因触犯刑律所产生的刑事责任。所有这些，都必须在《新闻法》中有所体现。
（作者分别系兰州大学法学院、新闻系讲师）
来源：《人大研究》
