立法聚焦：《联合国反腐败公约》
一、新闻背景：《联合国反腐败公约》签约，全球合作反腐败
《联合国反腐败公约》签约高级别政治会议11日在梅里达落下帷幕。在3天会议期间，与会各国踊跃签署了公约。这表明，会议取得了圆满成功。
《联合国反腐败公约》是第五十八届联合国大会于今年10月31日通过的。这是联合国历史上通过的第一部指导国际反腐败斗争的法律文件。公约的诞生反映了国际社会反腐败的强烈要求和坚定决心。
在当今世界上，腐败现象猖獗，已成为许多国家共同关注的一种国际公害。腐败犯罪越来越呈现出有组织、跨国化的趋势。腐败分子犯罪后潜逃出境，或将赃款转移出境，已成为各国有效惩治腐败犯罪的一大障碍。许多国家都日益感到，必须把全球各国的力量普遍调动起来，加强国际合作，才能有效地预防和打击腐败现象。因此，在联合国框架内制订一部全球性的反腐败法律文件，已是世界各国的共同愿望。《联合国反腐败公约》正是在这一背景下应运而生的。
该公约从酝酿、谈判、起草、通过到签署，经过了世界120多个国家的共同努力，特别是经历了艰苦的谈判过程，方得以出台，可谓来之不易。中国积极参与了公约的谈判和起草工作，为公约的制订提出了许多积极的建议。正如中国外交部副部长张业遂在梅里达会议上代表中国政府签署《公约》前发言时所说，中国政府反腐败的决心是坚定的，加强反腐败国际合作的立场是明确的，中国愿与国际社会共同努力，为促进中国和世界各国的经济社会发展创造良好的环境，为促进人类文明的进步做贡献。
该公约的内容除序言外共分8章：包括总则，预防措施，定罪、制裁、救济及执法，国际合作，资产的追回，技术援助和信息交流，实施机制以及最后条款。其中第三章“定罪、制裁、救济及执法”明确规定，可以定罪的腐败行为包括：贿赂、贪污、挪用公款、影响力交易、窝赃、滥用职权、资产非法增加、对犯罪所得洗钱、妨害司法等。有关专家指出，《公约》的主体内容体现了以下特点：一是强调在对腐败犯罪有效打击的基础上，坚持多学科、广领域的预防战略；二是反腐败实行政府主导和社会参与的相互促进；三是坚持各国依法独立开展反腐败的同时加强国际合作；四是坚持对腐败犯罪行为的打击、预防和对腐败犯罪所得监控、剥夺并重。
《公约》在强调打击腐败犯罪的同时，更强调对腐败犯罪实施综合预防战略。这是《公约》的一项值得重视的基本理念。《公约》对预防腐败的措施作了系统的规定，并要求各缔约国定期评估有关法律文书和行政措施是否能有效预防和打击腐败，确立专门的、具有必要独立性和人力物力资源保证的预防性反腐败机构，加强审判、检察人员的廉政，并发挥他们在预防腐败方面的重要作用。
此外，《公约》在建立、完善境外追逃、追赃机制方面提出了针对性措施。《公约》创设了腐败犯罪所得资产的追回法律机制，规定一国在缴获贪污受贿或非法转移到国外的资产后，应将其返还原所有国。这意味着从腐败行为中获得的利益都将可能被追回。《公约》在坚持有关引渡的基本法律原则、司法惯例的同时，针对腐败犯罪的特点和预防、打击腐败犯罪的实际需要，在引渡的适用、合作方面作了一定的改进和强化，规定在不违背本国法律的情况下，不应考虑将《公约》规定的犯罪视为政治犯罪。这就大大提高了境外追逃的效能，将对腐败分子产生极大的震慑作用。
《联合国反腐败公约》的诞生为世界各国的反腐败斗争以及在反腐败领域的国际合作提供了国际法保证，但这并不等于从此以后各国的反腐败斗争就可以轻而易举地取得胜利。各国批准《公约》后，还须制定相应法规。这也是一项复杂的工作。成功地开展反腐败斗争，彻底铲除腐败现象，还需要世界各国进行不懈的努力。
二、专家解读《联合国反腐败公约》
联合国9日在墨西哥召开国际反腐败高级会议，将《联合国反腐败公约》交由各成员国签署。中国外交部副部长张业遂将于当地时间10日代表中国政府在《联合国反腐败公约》上签字。这将对中国反腐进程产生积极的影响。
《联合国反腐败公约》是联合国历史上通过的第一项指导国际反腐败斗争的法律文件，对腐败的预防、腐败犯罪的界定、反腐败国际合作、非法资产追缴等问题进行了法律上的规范，对各国加强国内的反腐行动、提高反腐成效、促进反腐国际合作具有重要意义。120多个国家的代表出席了会议，这项公约将在30个签署国批准后生效。
从12月9日至11日的3天时间里，在墨西哥南部城市梅里达召开的高级别政治签署会议上，120多个国家将共同签署《联合国反腐败公约》。中国代表团团长、中国外交部副部长张业遂将在当地时间12月10日作大会发言，并代表中国政府在《联合国反腐败公约》上签字。
外交部条约法律司陈佩洁处长告诉记者，该《公约》签署后，还将履行相关国内法律程序，获得批准后，中国才可成为该《公约》的缔约国，这将对中国反腐进程产生积极的影响。
第58届联合国大会10月31日审议通过的《联合国反腐败公约》，是联合国历史上通过的第一项指导国际反腐败斗争的法律文件，也是迄今为止关于治理腐败犯罪的最为完整、全面而又具有广泛性、创新性的国际法律文书。它对腐败的预防、腐败犯罪的界定、反腐败国际合作、非法资产追缴等问题进行了法律上的规范，对各国加强国内的反腐行动、提高反腐成效、促进反腐国际合作具有重要意义。
120多个国家的代表出席了这次关于《联合国反腐败公约》签署问题的会议。公约将在30个签署国批准后生效。
联合国秘书长安南的代表致辞说，《联合国反腐败公约》是一个重大突破，它将“增强国际商业社会的透明度与责任性……帮助众多发展中国家解决一个紧迫的问题———那些国家的腐败巨头掠夺了新政府急需用于解决经济和社会问题的大量资金”。安南认为，《联合国反腐败公约》和两个月前生效的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》将成为全世界打击腐败行为的有力工具。
墨西哥总统比森特•福克斯、美国司法部长约翰•阿什克罗夫特等多个国家的政府代表已于9日签署了这一国际反腐公约。阿什克罗夫特说：“（腐败）是针对穷人的课税，它用从穷人那里偷来的钱让富人更富……腐败破坏自由市场和可持续性发展，它为国际恐怖势力提供庇护……腐败必须停止。”(北京日报／记者李砚洪)
解读《联合国反腐败公约》
《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）的出台、中国在《公约》上的签字，无疑将对国内的腐败分子产生巨大威慑作用。如何抓住这一有利时机，积极做好法律和法律实践两个层面的应对研究，进一步创新我国反腐败工作机制，具有重大的现实意义。
本报记者专访了参与《公约》起草的中国法律专家、最高人民检察院职务犯罪预防厅预防处处长陈正云博士，请他介绍了《公约》的内容特点和我国反腐工作应采取的应对之策。
■注重“预防性反腐败”
陈正云说，《公约》在强调打击腐败犯罪的同时，更强调用立法、司法、行政等多学科、多层次、多领域手段综合预防腐败犯罪。这一基本理念，应当在我国今后的反腐败实践中得到借鉴和体现。
《公约》要求缔约国根据本国法律制度的基本原则，制定、执行和坚持有效的预防性反腐败政策，以促进社会参与，体现法治，妥善管理公共事务和公共财产，促进廉正、透明度和问责制。因此，我国应加紧制定有关预防性反腐败的法律、政策，并保证落实和定期评估，以保证其有效性；同时要加强预防性反腐败机构和人员的建设，整合有关职能和职权，增强预防腐败犯罪的能力和效果。
根据《公约》的要求，我们还应加强对行政管理模式、方式的研究，提高其公开性、透明度和效率。加强对公务员的管理，尤其是对公务员的任用、晋升管理和对公务员职务行为的管理，制定并落实公务员职能利益冲突的标准和重大事项报告制度，以预防腐败。
在预防腐败的过程中，《公约》规定要鼓励公共部门以外的个人和团体积极参与进来，确保公众有获得信息的有效渠道，并进行预防腐败的公共教育和宣传，除非有法律的规定并为必要的限制外，要尊重、促进和保护有关腐败的信息的寻找、接收、公布和传播的自由。针对这项要求，我们应积极研究社会参与的有效途径，尤其是发挥新闻媒体的舆论监督在预防腐败方面的积极作用。
《公约》充分注意到，在当前，腐败活动往往与金融活动联系在一起，腐败犯罪分子会千方百计利用金融活动进行腐败资产的转移或洗钱。我国金融机构应加强研究和建立验证客户身份、保持交易记录和报告可疑交易的制度和措施，加强金融情报机构的建设，以收集、分析和传递关于腐败活动或者潜在洗钱活动的信息，遏制和监测可疑资金的跨境转移。
■明确界定9种腐败犯罪行为
陈正云介绍，《公约》中所规定的腐败犯罪类型，基本上被我国刑法所包括，但在犯罪构成的具体要件上，与我国刑法的规定存在较大差别，较我国刑法的规定更为宽泛。它首次以联合国公约的形式规定了腐败行为的定罪，共分为贿赂、贪污等9种，可以定罪的腐败行为包括：贿赂、贪污、挪用公款、影响力交易、窝赃、滥用职权、资产非法增加、对犯罪所得洗钱、妨害司法等。
《公约》规定的受贿犯罪，在主体上，不但包括本国公职人员，还包括外国公职人员和国际公共组织官员；在客观要件上，也没有明确规定必须是公职人员实施利用职务便利为他人谋取利益；在贿赂内容上，可以是任何好处，而不仅限于财物。再如，《公约》规定的洗钱犯罪的上游犯罪，包括《公约》所涵盖的贪污、贿赂、挪用公款、滥用职权所得等犯罪……这些内容，都与我国刑法的目前规定存在一定差别，所以，要积极研究相应措施，以落实《公约》所规定的缔约国义务。
《公约》还规定，各缔约国应当根据本国法律采取必要的措施，确保因腐败行为受到损害的实体或个人有权获得赔偿。因此，我们应就腐败行为而导致的损害赔偿问题———诸如赔偿主体范围、受害人的确定、损害的范围（是否包括间接损失）等进行规范。因为，目前我国法律虽然规定了因犯罪行为而导致的物质损害可以提起刑事附带民事诉讼，要求犯罪者进行损害赔偿，但在法律实践中，基本上还没有受害人因贪污、受贿等腐败犯罪而提起赔偿的诉讼。
■建立完善境外追逃、追赃机制
目前，腐败犯罪越来越呈现出有组织、跨国化的趋势。腐败分子犯罪后潜逃出境，或将赃款转移境外，已成为各国有效惩治腐败犯罪的一大障碍。为此，《公约》在建立完善境外追逃、追赃机制方面提出了针对性措施。我们应加强对追逃、追赃机制的研究，以更加有效地惩治腐败犯罪。
《公约》创设的腐败犯罪所得资产追回法律机制包括直接追回机制和间接追回机制。相对而言，利用直接追回机制追回被转移至境外的腐败犯罪所得资产，成本较高；利用间接追回机制应是主要途径。但在间接追回机制中，追回被贪污挪用的公共资产需要法院作出的生效判决，那么，如果因罪犯死亡、潜逃或者缺席，无法起诉罪犯，以至于无法获得生效判决，怎么办？《公约》规定，这种情况下，被请求缔约国应当考虑放弃对生效判决的要求。
《公约》还要求，各缔约国应当根据本国法律，考虑采取必要措施，以便在因为犯罪人死亡、潜逃或缺席而无法对其起诉的情形或其它相关情形下，能够不经过刑事定罪而没收腐败犯罪所得资产，以便进行资产返还。陈正云说，这种境外追赃机制将从心理上给携款潜逃、转移赃款的腐败分子以极大的打击，腐败分子即使将财产转移到境外，最终也将是竹篮打水一场空。
■在引渡时，腐败犯罪不应视为政治犯罪
《公约》主张各国在依法独立开展反腐败的同时，加强国际合作。
由于腐败犯罪系由公职人员利用职权而实施的一类犯罪，常常涉及公共财产，又由于各国政治体制、意识形态等方面的差异，在腐败犯罪的性质认定上往往会产生一些争议。譬如有的国家会因意识形态差异甚至是出于敌意，将别国惩治腐败犯罪的行为认为是政治派别倾轧或打击持不同政见者，因而将腐败犯罪视为政治犯罪，拒绝引渡；或认为腐败犯罪涉及国家财产事项，是国家政治行为，并以此为由拒绝司法协助请求、拒绝引渡。对此，《公约》规定，在以《公约》为引渡依据时，不应将《公约》所确立的任何犯罪视为政治犯罪。
陈正云说，我们也应加强对腐败犯罪的性质、特点及其与通常刑事犯罪之异同的研究，以便在国际合作中处于主动地位。
三、政府行动：中美正面交锋合作抓外逃贪官
近日，中国外交部副部长张业遂代表中国政府，在墨西哥举行的联合国高级别政治会议上，签署了《联合国反腐败公约》。这再一次表明了中国政府反腐败的坚定决心和为此加强国际合作的明确立场。而在“吸收”了不少中国外逃贪官的美国洛杉矶、纽约等华人聚集的大城市，记者经常看到开豪华轿车、穿昂贵时装，出入豪宅的中国人。这些人有自己的交际圈，不参加当地华人社区的活动，不在人多的场合露面。但高档餐厅、高尔夫球场及赌场里经常能看到他们的身影。这类人在美国究竟有多少，谁也说不清。他们之中，只有极少数被发现或曝光。
中美在谈判中正面交锋
为加大对外逃贪官的打击力度，尽量追缴外流资金，中国积极参与了《联合国反腐败公约》的起草。由于腐败资金流出国大多为发展中国家，而流入国大多为发达国家，这导致谈判代表分为两大阵营。以中国、印度为代表的发展中国家希望加强腐败资金的追缴与返还；以美国、英国为代表的发达国家则更关心如何实施强有力的预防措施，对双边合作与资金追缴积极性不高。
谈判过程异常艰苦，两年的谈判中，针锋相对的情景常常出现。如公约的原文有一条内容是“本公约规定的犯罪不得视为政治犯罪”。有些发达国家常以“政治迫害”为由庇护来自其他国家的贪官，该规定排除了一些国家拒绝引渡的可能性。美国率先表示无法接受，而中国、印度等国坚决要求保留这一条款。此外，资金返还与追缴也成为各方争议的焦点。发展中国家要求直接返还腐败资金，反对发达国家分享；而发达国家则希望按他们的国内法来处理，在腐败资金中“分一杯羹”。诸如此类的交锋还有很多。
中国“巨贪”在美国
在美国侨界有一种说法：国内的“巨贪”一犯事就往美国跑。近些年，也确实有不少大贪官逃到美国。如新中国成立以来最大的银行系统监守自盗案———中国银行广东开平支行原行长许超凡等人把4.83亿美元转移到美国和加拿大等国并乘机出逃。原河南省服装进出口公司总经理董明玉携款外逃，现住美国新泽西州，生活奢侈。山东某副厅级官员去年来美“治病”期间，在爱迪森市一口气买下3处房产。
最近，在美国影响最大的要数“杨秀珠案”了。今年4月，浙江省建设厅原副厅长杨秀珠携女儿、女婿和外孙，使用化名，先到新加坡，后逃到美国。杨秀珠被称为“温州女巨贪”，涉及金额比“成克杰案”还多，她在纽约黄金地段置办了至少5处高级房产。早在1996年，有个中国商人买下曼哈顿中城一处5层公寓大楼，首期付款55万美元，总价数百万美元。几个月后，这个商人便将此处房产转让到与他关系密切的杨秀珠名下。据称，这处房产靠近帝国大厦和时报广场，目前价值约四五百万美元。楼上的房间被出租给温州人居住，底层临街开设店铺。杨秀珠将有关楼房的一切法律事务交给一名华人律师办理，维修保养等杂事则由一个犹太人张罗，她自己只是坐收房租。最近，因为杨秀珠欠税，纽约州法院向她发出了传票。
中国的外逃贪官究竟向美国转移了多少资金很难统计。但有几种做法却很明显。一是大量买房买地。洛杉矶就是一个明显的例子。该城市居住非常分散，多为一家一户的独立住宅或比较封闭的小区。洛杉矶人相互串门很困难，因为大家离的远，即使是朋友聚会也都要开很长时间的车，这种情况非常适合“身分不明者”隐居。近年来，洛杉矶房价一直居高不下，其中一个主要原因就是这里的新华人移民越来越多。这些人当中不乏大款和贪官。记者原来租的房子价值不到40万，现在房东把它卖了，出价50万，结果卖了54万。原因是抢购的人太多，硬是把价给抬上去了。一位当地地产商说，这些新来的华人实在是太有钱了，这样的人也太多了，他们都是用现金一次性付款，连美国人看了都吃惊。二是变换手法把钱神不知鬼不觉地转到美国。一位老华侨告诉记者，有些中国官员，尤其是一些公司的主管在和美国公司做交易时，牺牲国家利益，给外商大量好处，而这些外商给他们巨额回扣。这些回扣不用汇到中国国内，而是通过美国公司把钱用这些贪官的名字直接存入银行，或者给他们买幢别墅。将来一旦问题暴露，这些贪官就可以逃到美国来居住。另外，也有美国公司想办法把这些贪官的孩子弄到美国来上学，如果继续合作的好，再买幢房子、车子送给他们的公子、小姐。
美国对贪官由“爱”到“恨”
贪官向美国转移腐败资金在美国已司空见惯。几十年来，许多国家的贪官在美国购置房产、汽车和各种奢侈品，美国成了他们逃避法律惩罚的天堂。但“9•11”事件以后，情况发生了变化。现在美国官员说，美国不欢迎外国贪官的钱，“因为这些资金对美国经济的稳定没有好处”。他们认为，外国腐败官员对美国经济存在很大危害。因为这些官员往往在美国以昂贵的价格购入房产，而他们的目的仅仅是希望把现金转成不动产，结果使得美国房产市场产生泡沫。另外，贪官在美国银行的存款使当地金融行业产生稳定的假象，使当地金融系统陷入险境。
为此，美国国土安全部、司法部和国务院联合成立了“移民和海关执法局”。它有权没收涉嫌贪污腐败的外国高官经由洗钱渠道进入美国的财产。据《纽约时报》报道，“移民和海关执法局”日前已对6个拉美国家的9名贪官进行调查，其中包括尼加拉瓜的前总统阿莱曼和多米尼加共和国银行业的腐败高官。曾在美国财政部反洗钱部门工作了27年的麦柯唐纳说：“没收中国贪官在美财产只是时间问题。我不相信有什么腐败官员能被豁免。如果美国发现中国贪官转移到美国的非法财产，我相信美国一定会同中国有关部门紧密合作，把事情追踪下去。”
反贪合作障碍多
尽管美国在对待外国贪官问题上已有所行动，但中国与美国的合作还有难度和障碍。
第一，目前中国的相关法律没有同国际接轨，也不是全球性反洗钱组织的成员，所以合作起来会有很多困难。有关专家指出，如果中国司法机构取证不符合国际惯例，那么在国际法庭上，别人不会承认中国的证据。所以目前的合作只能以谈判为基础，而不是以法律为基础，很容易受到中美外交关系的影响。双方关系好时还好办，如果关系恶化，很可能谈判就无法正常进行。而有了法律作保障，只要依法处理就可以了。
第二，两国存在引渡问题。目前与中国签订引渡条约的国家只有泰国、蒙古等十几个，很多被出逃者视为理想避难所的国家都不在其列，其中包括美国。在双边关系中，签订引渡条约往往要经过漫长的谈判，因为司法理念和人权观念等原则的冲突，中美往往无法达成共识。在没有双边引渡条约的情况下，对于外逃的贪官，目前只能以个案的形式同美国谈判，耗时费力且很难顺利合作。美国的“死刑不引渡”原则、“政治犯不引渡”原则和“双重归罪”原则等，它们都可能让贪官继续逍遥法外。
说明：本文章主要材料来自《人民日报》、《环球时报》和《北京日报》，表示感谢。
