电信立法框架搭建完毕 利益依然难调

对于垄断与反垄断，余晖是一个有道行的人，但是这个惯看电信业秋月春风的人却说，草案明年能否提交全国人大讨论，本人并不乐观。他为什么感到不乐观呢？
    10月30日，电信法起草工作小组召集部分专家咨询委员会委员举行立法情况通报会，并向28位专家发出最后一次意见征求稿，此次征求意见后，"信息产业部计划提请2004年全国人民代表大会审议"此案。
    这意味着历经五载风雨的《电信法（草案）》（以下简称"草案"）的框架搭建完毕，进入收官阶段。
    这一备受瞩目的草案究竟能于何时正式出台？其法律结构如何？相关规定能否解决当前电信产业的问题？本报为此专访了电信法立法专家咨询委员会成员、中国社科院工业经济研究所副研究员余晖。
    
    法律结构趋向合理
    
    记者：在信息产业部部长王旭东挂帅电信法起草领导小组后，立法的步伐着实加快。这是您拿到的第几稿？还要经过哪些程序？您预计电信法何时出台？
    
    余晖：这应该是目前为止的最后一稿，征求完专家咨询委员会的意见，待部分细节敲定之后，信息产业部会将草案提交至国务院法制办，供相关部委讨论。
    10月30日的专家通报会，是信息产业部第二次向专家咨询委员征求意见。应该说，这一稿与电信法起草工作小组2001年10月形成的第一稿相比，在较好地吸纳了前一次专家提出的意见和起草小组近两年的研究和业内讨论的基础上，有了较大的改进。
    
    记者：专家咨询委员会由哪些人组成？
    
    余晖：电信法立法专家咨询委员会共有28个专家委员，主要是电信技术、法学家、经济学家组成以及部分信息产业部的官员，没有其他相关部门的官员参加。这仍然是一种部门立法加专家参与的模式。
    
    记者：起草的基本思路是什么？
    
    余晖：草案第5条作了原则性规定："电信业的监督管理遵循保护有效竞争、优化资源配置，依法监管和公开、公平、公正的原则。"其主要目的是打破垄断、公平竞争、优化配置、加强监管。
    
    记者：与第一稿相比，其进步体现在什么地方？
    
    余晖：两年前的那一稿比较突出的问题是，法律结构明显不平衡，诸如三网融合、监管体系等重大问题没有涉及，而无线电管理的内容占了很大的篇幅。
    今年的这个草案最大的进步，就是对互联互通、监管体制、普通服务以及电信资费的分类和决定程序等，都有比较明确的规定，使这部法律的结构相对完善。我个人基本赞同这个法律草案的结构。
    
    记者：草案目前的法律结构具体如何？有何特点？
    
    余晖：草案共分为14章，第2到第12章分别为电信业务许可、电信网间互联、电信资源、电信资费、用户权益保护、电信普遍服务、电信规划与建设、电信业无线电管理、电信标准与电信设备进网、网络与信息安全、电信监管机构。
    与《电信条例》相比，除了坚持采用国际电联的"电信"概念，即"利用有线、无线的电磁系统或者光电系统，传送、发射或者接收语音、文字、数据、图像以及其他任何形式的信息的活动"外，该草案尤其对电信网间互联、电信普遍服务、网络与信息安全和电信监管机构进行了详细的规定。
    
    记者：主要调整的是哪几方面的关系？
    
    余晖：主要调整的是两大方面的四种关系：电信管制部门与相关主管部门的关系、电信管制部门与电信企业之间的关系，这两种属于行政法律关系，是电信管制法调整的范围，也是各国电信立法的重点；电信企业之间的关系、电信企业与用户之间的关系，这后两种关系属于民事法律关系，是民商法调整的范围，但需要专业化的电信管制机构进行准司法性质的协调。如网络的互联互通，既涉及网间费用的结算和调整，也涉及反垄断的问题，在网络规模差异较大和反垄断机构缺乏的条件下，的确需要专业化的监管。
    
    记者：电信立法规划始于1998年九届人大常委会，但至今尚未出台，障碍在哪里？
    
    余晖：在所有垄断产业里，电信产业的改革启动最早，市场化至今已经10年了，基本形成了寡头垄断（移动）、垄断竞争（固话和长途）和充分竞争（互联网）的市场结构。大家都认为电信法应该早点出台，但近两年国际电信市场上出现了一些非行政性的因素，比如说三网融合、互联网泡沫、3G拍卖等，信息产业部作为主管部门想看一看、等一等。另外，在全业务管理、电信投资、电信资费、网络内容与安全等方面，相关行政部门之间尚未达成监管权力的重新分配，也是电信法难以出台的主观因素。
    
    记者：电信行业跟各个层面的联系都很紧密，但目前该法的起草还是处于封闭状态。
    根据您的判断，信息产业部为什么不愿意公开草案的内容？
    
    余晖：周其仁教授和我都曾经向起草组提过类似问题，但至今没有实现向外界公开。电信立法是相关部门之间权力分配的过程，而部门立法的传统显然难以协调部门之间的利益关系，这种协调是在国务院系统内部完成的，起草部门自然不便公开。
    如果在向国务院其他相关部委征求意见的过程中，能够较快取得共识，明年是有可能提交人大讨论的，对此我本人并不乐观。
    但是，法律不仅要解决部门间的权力分配，更重要的是建立一个有序竞争的市场，实现企业和消费者利益的最大化。因此，立法公开能够保证企业和消费者的参与权，制约行政权力的滥用，同时它也是法律宣传的最好手段。我接受您的采访，正是从这一角度出发的。专家理应中立，何况他本身也有知识结构的欠缺。
    
    监管权再分配与信产部去留
    
    记者：电信法需要调整哪些部门的利益关系？
    
    余晖：电信立法的过程，也是监管权力的再次分配。电信立法涉及很多的部门利益，比如国家发改委的投资审批权和价格管理权；另外，此次将网络传输声像纳入到草案中，涉及近年来争执不决的三网融合问题；还有反不正当竞争和反垄断，这是国家工商行政管理总局和未来反垄断机构的管辖范围。此外，还有国有资产的管理问题，外资进入的审批问题，又涉及到国资委和商务部。因此，监管权的横向调整非常复杂和困难。
    
    记者：2001年9月27日，《电信管理条例》出台之时，信息产业部和国家广电总局就为"电信"的定义有一番争论。有人认为，要解决好三网融合，主要在于两个部门的利益协调。
    
    余晖：对。因为所谓三网融合的概念，就是在基础电信服务商的传输网络上，同时提供语音、文字、图像和数字等信息服务，不管是现在的南北电信、中国联通、中国移动、中国铁通以及广电，它们都可传输所有的电信信息，它们之间是一种在互联互通基础上的数网竞争的关系，而并非是说将所有的信息传输都归到一个网络上。
    这自然要牵扯到全国最大的网---广电网。但广电网的双向传输问题还没有完全解决，广电一直强调向它开放电信业务，却不向电信开放广播电视业务，作为主管电信的信息产业部显然难以接受这一点，所以双方的矛盾是必然的。
    
    记者：监管权的横向配置，是不是意味着只有一个机构对电信领域实施监管权？这个机构的特殊之处在哪里？
    
    余晖：监管层面横向组合，这在草案中也得到了体现，比如价格管理、频谱资源和号码资源管理、互联网络内容管理等等。
    从国外经验来看，确实只是一个部门来管所有的电信业务。但是中国的情况比较独特。如我们有综合的价格管理部门、有特殊的投资审批部门、有非行政的内容审查机构、有主管庞大国有资产的专门机构，但却没有专门的反垄断机构。一个本该统一的电信市场，因此被不同的监管机构分割管理着。这显然是不合理的。如何横向地整合这些权力，尽量集中监管权，应该说这个草案做了很大的努力。如互联互通管制，实际上是反垄断机制的一种替代；互联网的内容管制，实际上是在缺乏新闻法的情况下，通过电信监管机构对行政许可合约的安排来实现的。但价格和投资准入的权力依然被分割。这些制度上的权宜之计，皆我国国情使然，也是中国难以建立一个独立的监管机构的原因所在。
    
    记者：那么，草案对电信监管委员会的设立将起到什么作用？电信监管委员会将在什么时间成立呢？
    
    余晖：目前的电信监管局是信息产业部的一个内设机构。一旦这个法律出台，它会产生一个独立的电信监管委员会。这跟电监会成立不一样。电监会成立时电力法没有修改，而电信监管委员会可能是我国第一个因法而设的监管机构。
    
    记者：电信监管委员会成立之后，信息产业部的去留如何解决？因为把电信业发展的未来规划也纳入这一草案，实际上是承接了目前信息产业部的功能。此外，电信行业的标准制定权问题如何解决？
    
    余晖：信息产业部目前管理的是电子工业、电信设备和电信服务产业，前两类产业都属于竞争性产业，没有必要进行诸如准入、价格等方面的监管，所谓的产业发展规划和产业政策，也属于发改委职能范围，因此，在电信监管机构独立出来、直属国务院之后，信息产业部也就没有必要存在了。按照国际惯例，电信标准不应该由政府来做，可以移交给相关的行业协会。当然，电信监管机构也不应该揽过来。
    
    记者：业界有担心，电信监管委员会的成立会不会是"换汤不换药"？
    
    余晖：这就涉及到监管机构的独立性问题。我们认为，一个监管机构要保持独立性，必须具备两个条件：一是跟被监管企业彻底脱钩，它们之间不能存在诸如产权和人事方面的关系；二是要跟政府的政策部门保持一定的距离，不能够因为国有资产的保值、增值目标，而对国有电信企业进行照顾，歧视非国有企业。只有保持独立性，才会有权威性和公正性。
    希望电信监管机构不要走证监会的老路。
    
    互联互通有望解决
    
    记者：在政府与企业之间的关系上，草案作了哪些规定？
    
    余晖：草案对电信业务重新划分，还对申请审批程序、特许经营权、电信资源拍卖等规定了相应的程序。基本与新出台的《行政许可法》保持了一致。
    
    记者：从去年开始，在各大电信运营商之间，无论是固话网之间，移动网之间，还是移动网与固话网之间，都频频出现互联不畅的问题。甚至在河南鹤壁、四川遂宁、河北唐山等地的电信运营商之间还先后发生砍断电缆，造成通信中断等恶性事件。草案对此有无相关规定？
    
    余晖：草案第3章共15条对电信网间互联作了详细的规定，主要内容包括：互联原则、互联规程、互联协议、信息保密、互联转接、设备功能变更、互联质量和技术要求、互联费用与结算、互联争议解决、互联实施中的禁止性行为、应急通信互联等内容。如果执法有效的话，应该能够促进互联互通。
    
    记者：互联互通的难点在何处？
    
    余晖：在互联互通方面，要求网络运营商在利益不受到损害的前提下强制互联互通。利益不受损害是什么意思呢？就是说网与网之间结算的时候，涉及互联双方的分成比例是多少。如果比例不公平的话，互联一方会受到损害。企业当然不愿互联。像中国电信有很多消极互联的做法，实际上是跟这个有关的。因为它是个大网，别人都是小网。大网的网络规模效应更大，是因为它们的网络沉淀成本更大。所以大网与小网互联时，后者应该将收入的大部分转给前者，否则前者就没有办法弥补其成本了。
    而以往这个比例一直没有确定下来。信息产业部目前已经完成网间结算的方案研究，这为解决互联互通问题提供一个很好的依据。
    
    记者：这样就显出了电信监管机构的重要性。
    
    余晖：对，在这个管制机构里面应该有一个相关的行政裁决部门，由技术和经济专家构成。它在知识结构方面当然比反垄断机构和法院更有优势。
    在电监会处理用户偷电、欠费、破坏公共设施以及医疗机构监管部门处理医疗纠纷和医疗事故鉴定方面，都有类似的做法。
    
    第二类电信与消费者可获的利益
    
    记者：此次草案提出"第二类电信业务"概念，意味着什么？符合第二类电信业务经营者的条件是什么？
    
    余晖：草案中是这样定义第二类（A种）电信业务的，"租用电信传输等设施提供电信服务的业务"。经营者的条件也作了五条规定：（一）主要投资者（股东）具有企业法人资格；（二）技术方案符合国家规定的技术标准；（三）有与从事经营活动相适应的资金和专业人员；（四）有必要的场地和设施；（五）国家规定的其他条件。
    提出这一概念是因为目前我国的电信网络资源既异常丰富又浪费严重，我们是在条块分割的情况下建立起来的网络，没有哪一个国家有我们这么大的网络资源。第二类电信服务的合法化可能把潜在的市场资源充分调动起来。
    比如说广电、电力、军队、石油的专业电信网络，大部分都闲置着，这为第二类电信企业进入电信领域提供了广泛的竞争性资源。这是应该极力提倡的。电信产业基本上是所有的环节都可以充分竞争的，向第二类电信业务经营者提供网络出租，实际上可能导致第一类拥有传输网络的电信服务运营商之间的资源竞争。
    
    记者：作为电信用户的企业和消费者，会从此次立法中得到什么实惠？
    
    余晖：通过立法建立一个独立而公正的电信监管机构，有效地执行互联互通规则，并逐步打破垄断，取消政府定价，让市场自动调节资源配置，是该草案最大的亮点。
    作为电信用户的企业和消费者，自然能够从未来更有序竞争的电信市场中获得空前的利益。这些在草案中更细致的价格决策程序和号码跨网携带的规定中也得到了体现，此外还对普遍服务作出详细规定。
    
    记者：草案如何解决普遍服务问题？
    
    余晖：特殊贫困地区和贫困居民平等获得基本电信服务，是政府公共服务职能的体现。与以往由垄断性基础电信运营商提供普遍服务的做法不同，该草案对竞争性电信市场实现普遍服务，明确提出了"普遍服务基金"的方法，即从所有电信服务企业的收入中，提取不同比例的普遍服务基金，然后采取政府招标采购的形式，补贴中标电信企业直接向特定人群提供特定的必需性的电信服务。
    当然，基金的收缴、使用招标和监督使用等具体的问题同样很复杂，是未来的电信监管机构必须面临的一种严峻的挑战。
    
    来源：《南方周末》