电监会尝试突破立法困境

被定位于依“法”监管电力市场的电监会，从今年3月正式挂牌算起已经“监管”了半年，却还没办法说明白自己依的是什么、监管的是什么，因为电监会赖以“安身立命”的《电力监管条例》迟迟未能出台。
    9月22日，记者获悉，由电监会政策法规部负责起草的《电力监管条例》当天在电监会主席办公会议上获得了原则通过。这也许是半年来电监会最需要的一个好消息。电监会政策法规部负责《电力监管条例》起草工作的吴姜宏不无期待地说：“我们当然希望《电力监管条例》尽早出台，因为它是我们（电监会）的安身立命之本。”
    “主席办公会议上提了一些需要修改完善的地方，主要是一些文字表述和分寸把握方面的，没有大的原则性问题了。”吴姜宏告诉记者。
    据吴姜宏介绍，这部《条例》的主要内容包括监管机构的设置和职责、监管的内容、监管的程序、法律责任等几大部分。其中对业务许可和市场监管又有比较细致的规定。
    比如《条例》用“业务许可”的方式来实行严格的市场准入控制，电监会将从电力技术、安全、环保、可持续发展等一些条件来考察企业是否具有从事某项业务的资格。但是，发改委仍将负责电力项目的审批。对于有专家认为发改委的审批权会与电监会的业务许可权相重叠的观点，吴姜宏解释说：“这和发改委的职能并不冲突。发改委批准的项目建成后，如果不能通过电监会对其进行的业务许可审查，就不能从事电力业务。”
    吴姜宏并不否认一些难题并未解决，只能在这部《条例》中做些原则性规定。比如关于发改委的定价权和电监会的电价建议权、发改委的监督检查权和电监会的电价监管职能该如何区别的问题，就非常棘手。电监会认为没有定价权的电价监管权“是不完整的，直接影响到监管的效果和权威性”，而发改委认为电价关乎整个国家宏观经济的运行，当然应该由管理国家宏观经济的政府部门来管理。对此专家们亦各有观点。吴姜宏坦言：“这个问题在条例中也没有很好的解决，只能根据国务院5号文件和国办7号文件作出比较原则的规定。”
    此外，“还有一些没有找到合适的解决方法的问题，要么就做了些原则上的规定，比如，关于普遍服务的问题；有的在《条例》中还没有涉及，比如省与省以下的电力监管机构的设置问题。”吴姜宏解释说，政府应该通过怎样的补贴方式来促进电力企业普遍服务的工作、又该怎样消除省际壁垒实现公平竞争等等问题，还需要探索有效的解决方式。
    吴姜宏告诉记者，《条例》报送国务院法制办审查时可能还会修改，所以最终版本会如何目前难以确定。
    绕过《电力法》？
    《条例》迟迟不能出台，一切皆因电监会从成立最初面临的程序上的障碍。按照正常的程序，一个政府机构的成立应该是先有法、法规，再有机构。但中国电力体制改革的进程又不能等待法律法规都齐备了再推进，因此，《电力监管条例》面临着与《电力法》的关系问题。原则上说，《电力监管条例》的制定必须服从于《电力法》。但是，现在还未完成修订的1995年出台的《电力法》已经远远不符合当前改革目标和立法精神了。
    原来在国务院体改办研究所工作的高世楫说：“1995年的《电力法》更多是从保护国有电力设备和资产的目的出发而制定的，而修订《电力法》的目的是要建立和保证一个公平竞争、有效竞争的电力市场，两者的出发点大不相同了。”
    高世楫进一步解释说：“《电力监管条例》的制定不同于《电信监管条例》制定时的状况，因为之前并没有一部《电信法》，反而使得《电信监管条例》的制定有了更大的发挥空间，相反，《电力监管条例》就受到了更多限制。”
    可是，《电力法》修订的完成还要经历严格而漫长的立法程序，所以现在迫不及待、呼之欲出的《监管条例》就陷入了十分尴尬的境地。
    不过，吴姜宏告诉记者，电监会从来都不回避自己的为难之处，也并未对这种局面一味抱怨，而是一直在以积极而开放的心态面对和解决问题。他同时也承认《监管条例》与《电力法》关系的处理是一个十分重要的问题。
    但是《电力法》的修订工作要进入人大复杂的立法程序，耗时长久，而“《电力监管条例》不能再拖，年内一定要做出来。”吴姜宏说，他们想到的解决矛盾的办法是：“避免与电力法发生冲突，保持监管条例与电力法的一致和衔接，同时希望能由全国人大常委会制定授权条款，授权电监会行使《电力法》规定原由电力行政管理部门履行的电力监管职责，在《电力法》修订完成之前，先行通过《电力监管条例》。”
    目前，吴姜宏还在做《条例》的修改工作，他期待着《条例》能早日在国务院会议正式通过并出台。但是，对于具体的时间吴一点也没把握，因为需要突破的困境还有很多。