立法焦点十一：《公安机关办理行政案件程序规定》法律解读
核心提示
公安部部长周永康日前签署第68号公安部令，发布《公安机关办理行政案件程序规定》，这是公安部门继推出30项便民措施之后，又一加强和改进公安执法工作的重大举措。这个规定梳理了公安处理行政案件的程序规定，集于一体统一规范。首次在公安执法程序中明确排除了非法证据的效力，第一次明确提出了尊重当事人人格尊严的要求，体现了保障人权和文明执法的观念；同时贯彻了执法为民的思想，在具体程序设计上尽量体现便民和利民的原则。本文将对该规定的建立背景和主要内容进行分析。
一、《程序规定》概要介绍
8月26日，公安部部长周永康签署第68号公安部令，发布了《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）。这一规定的颁布，对于加强公安法制建设和严格公正执法有着重要意义。公安部法制局负责同志对此发表了观点。
1、制定《程序规定》的指导思想和遵循的原则
为了使《程序规定》符合行政处罚法等法律、行政法规规定，符合公安机关的办案实际，我们在起草《程序规定》中遵循了以下指导思想和原则：一是按照依法治国和依法行政的要求，加强公安机关办理行政案件程序的规范化、制度化建设，严格执法程序，保障严格、公正执法；二是忠实于行政处罚法的立法精神，正确处理治安管理处罚条例与行政处罚法的关系。保证公安行政处罚程序与行政处罚法的一致，同时吸收治安管理处罚条例中的一些体现治安案件特殊性的规定；三是体现公开、公正、便民、效率的原则，强调对公民、法人和其他组织合法权益的保护；四是保证程序的可操作性，针对不同案件的特点，从办案实际出发予以规范，体现效率与公正的统一。当场处罚程序尽量快捷、及时、程序简化，而一般程序要尽量详细周密，以保证办案质量；五是对以往公安部制定的有关办案程序规范，经实践证明切实可行的条款和执法实践中的一些好的经验，尽量纳入《程序规定》。
2、《程序规定》的主要内容和主要特点
《程序规定》共十五章二百零五条，主要包括制定《程序规定》的目的、依据，公安机关办理行政案件必须遵循的基本原则，管辖，回避，证据，期间和送达，简易程序，调查，听证程序，行政处罚的适用和决定，调解，涉案财物的处理，执行，涉外行政案件的办理，案件终结等内容，基本涵盖了公安机关办理行政案件各个环节，适用于公安机关各个行政执法部门。《程序规定》内容最突出的特点是，体现了严格执法程序，减少随意执法的制度空间，维护公平、公正，以及坚持便民、利民，保障公民合法权益的宗旨和精神。例如，《程序规定》第26条规定：“以非法手段取得的证据不能作为定案的根据。”首次在公安执法程序中明确排除了非法证据的效力，有利于从根本上防止刑讯逼供等非法取证现象的发生，符合保护人权的要求，是一个重大的制度进步。《程序规定》还第一次在公安执法程序中明确提出了尊重当事人人格尊严的要求，如，第66条规定：“对违法嫌疑人进行检查时，必须尊重被检查人的人格，不得以有损人格尊严的方式进行检查。”为防止公安机关对当事人的财物无限期扣押，第88条对扣押期限作了规定：“对扣押的物品和文件，公安机关应当在十五日内作出处理决定。逾期不作出处理决定的，公安机关应当退还当事人。”
3、各级公安机关应该贯彻实施《程序规定》的步骤
《程序规定》是一部非常重要的规章。各级公安机关要重点从以下几个方面作好《程序规定》的贯彻实施工作：一是作好宣传工作。各级公安机关要通过多种形式宣传《程序规定》，不仅使广大民警知晓，还要让广大人民群众和社会各界周知，以便其监督；二是组织好学习、培训工作。各级公安机关要组织广大民警，特别是执法一线民警和分管业务工作的领导，认真学习《程序规定》，要将《程序规定》纳入公安机关全员教育培训计划和科所队长、县级公安局长培训内容；三是严格依法办案，遵循法定程序。各级公安机关和广大民警在执法办案过程中，一定严格依法办事，克服重实体、轻程序的错误倾向，遵循法定程序，重证据、重调查，慎用强制措施；四是加强执法监督，各级公安机关要把是否严格遵循《程序规定》作为执法监督的一个重要内容，并把《程序规定》纳入执法质量考评。
二、《程序规定》主要内容解读
1、公安机关扣押财物有限期：15日
按照新发布的公安办理行政案件程序规定，公安机关不得随意扣押当事人的财物。对扣押的物品和文件，公安机关应当在15日内作出处理决定。逾期不作出处理决定的，公安机关应当退还当事人。
这一规定还明确，在案件调查中发现的可用以证明案件事实的物品和文件，适用先行登记保存不足以防止当事人销毁或者转移证据的，经公安机关办案部门以上负责人批准，可 以予以扣押。但与案件无关的物品和文件，不得扣押。对扣押的物品和文件，经查明与案件无关的，应当立即解除扣押。对处于受害人控制中的合法物品和文件，不得扣押，可以先行登记保存。
这一规定还明确了扣押的程序。按照规定，对扣押的物品和文件，应当会同被扣押物品、文件的持有人查点清楚，当场开列扣押清单一式二份，写明被扣押物品或者文件的名称、规格、数量、特征，由办案人员和被扣押物品、文件的持有人或者见证人签名后，一份交给被扣押物品、文件的持有人，一份附卷备查。
按照这一规定，办案人员收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经公安机关办案部门以上负责人批准，可以将证据先行登记保存。先行登记保存期间，证据持有人及其他人员不得损毁或者转移证据。但对这些证据，应当在7日内作出处理决定。
2、精神病鉴定应由省级人民政府指定医院进行
新发布的公安办理行政案件程序规定明确，对精神病的医学鉴定，应由省级人民政府指定的医院进行。
按照这一规定，精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人有违法行为的， 应当予以行政处罚，但可以从轻或者减轻行政处罚。
这一程序还规定，为了查明案情，需要对行政案件中专门技术性问题进行鉴定的，公安机关应当指派或者聘请具有专门知识的人或者机构进行鉴定。公安机关应当为鉴定提供必要的条件，及时送交有关检材和比对样本等原始材料，介绍与鉴定有关的情况，并且明确提出要求鉴定解决的问题，但是不得暗示或者强迫鉴定人和鉴定机构作出某种鉴定结论。
按照这一规定，违法嫌疑人或者受害人对鉴定结论有异议的，可以提出重新鉴定的申请，经县级以上公安机关负责人批准后，进行重新鉴定。申请重新鉴定以一次为限，公安机关应当另行指派或者聘请鉴定人或者鉴定机构。按照规定，鉴定费用由公安机关承担。重新鉴定，如果鉴定结论有改变的，鉴定费用由公安机关承担；如果鉴定结论没有改变，鉴定费用由重新鉴定申请人承担。
3、公安机关可按违法嫌疑人自报姓名作出处罚
公安机关在办案过程中，有时会遇到违法嫌疑人不讲真实姓名住址的情形。根据公安部近日发布的公安机关办理行政案件程序规定，身份不明，但只要违法事实清楚，证据确凿的，公安机关可以按其自报的姓名作出处罚决定，并在相关法律文书中注明。
不过，公安部有关负责人重申，公安机关在办理行政案件中必须查明违法事实；违法 事实不清的，不得作出行政处罚决定。
规定还强调，公安机关办案部门在提出行政处罚意见后，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。违法嫌疑人有权进行陈述和申辩。对违法嫌疑人提出的事实、理由和证据，公安机关应当进行复核。
根据规定，公安机关不得因违法嫌疑人申辩而加重处罚。
4、当场收缴罚款不出具收据 被处罚人有权拒缴
公安机关及其办案人员当场收缴罚款的，应当出具省级或者国家财政部门统一制发的罚款收据。对不出具省级或者国家财政部门统一制发的罚款收据的，被处罚人有权拒绝缴纳罚款。
这是公安部近日发布的公安机关办理行政案件程序规定作出的明确要求。依照规定，公安机关作出罚款处罚决定的，被处罚人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定 的银行缴纳罚款。但是，有下列情形之一的，公安机关及其办案人员可以当场收缴罚款：当场处以20元以下罚款的；对个人当场处以20元以上(不含本数)、50元以下，对单位当场处以1000元以下罚款，不当场收缴事后难以执行的;在水上、旅客列车上以及边远、交通不便地区，被处罚人向指定银行缴纳罚款确有困难，经被处罚人提出的。规定同时强调，办案人员应当在处罚决定书上注明，并由被处罚人签名确认。
办案人员则被要求自收缴罚款之日起2日内，将当场收缴的罚款交至其所属公安机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起2日内将当场收缴的罚款交至其所属公安机关；在旅客列车上当场收缴的罚款，应当自返回之日起2日内将收缴的罚款交至其所属公安机关。公安机关应当自收到办案人员交来的罚款之日起2日内，将罚款缴付指定的银行。
规定还明确，被处罚人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经被处罚人申请和作出行政处罚决定的公安机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。
5、非法证据不得作为定案根据
明确严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗或者其他非法手段收集证据，规定以非法手段取得的证据不能作为定案的根据。这是公安机关首次在执法程序中明确排除非法证据的效力。有关人士认为，此举有利于从根本上防治刑讯逼供等非法取证现象的发生，符合保护人权的要求，是一重大的制度进 步。
按照这一规定，公安机关办理行政案件的证据种类主要有:书证，物证，视听资料、电子数据，证人证言，受害人的陈述，违法嫌疑人的陈述和申辩，鉴定、检测结论，勘验、检查笔录。这些证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。
这一程序规定明确，公安机关必须依照法定程序，收集能够证实违法嫌疑人是否违法、违法情节轻重的证据。
按照这一规定，公安机关向有关单位和个人收集、调取证据时,应当告知其必须如实提供证据。凡知道案件情况的人，都有作证的义务。生理上、精神上有缺陷或者年幼，不能辨别是非、不能正确表达的人,不能作为证人。对涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私的证据，公安机关应当保密。
6、卖淫嫖娼公安机关办案人员不得当场处罚
日前出台的公安机关办理行政案件程序规定，明确对卖淫、嫖娼和引诱、介绍、容留卖淫、嫖娼的以及涉外违反治安管理行为，不适用当场处罚。
这一程序规定明确了公安机关行政案件的简易程序。按照规定，违法事实确凿并有法定依据，对个人处以50元以下、对单位处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，可以由办案人员当场作出行政处罚决定。
当场处罚时，公安机关应当向违法行为人表明执法身份，口头告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据及其依法享有的权利；对违法行为人的陈述和申辩,应当充分听取，违法行为人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；填写处罚决定书并交付被处罚人；当场收缴罚款的，同时填写罚款收据，交付被处罚人，不当场收缴罚款的，应当告知被处罚人在规定期限内到指定的银行缴纳罚款。
按照规定，适用简易程序处罚的，可由办案人员一人作出行政处罚决定。但办案人员当场作出的行政处罚决定，应当于2日内报所属公安机关备案。
7、公安机关讯问查证违法嫌疑人不得超过12小时
公安机关讯问查证的时间不得超过12小时。对案情复杂，违法行为依照法律规定适用行政拘留处罚的，经公安机关办案部门以上负责人批准，讯问查证的时间可以延长至24小时。
这是日前发布的公安机关办理行政案件程序规定的内容。按照这一规定，不得以连续传唤的形式变相拘禁违法嫌疑人。非经强制传唤的，不得以限制人身自由的方式进行讯问。
这一规定还明确，讯问违法嫌疑人时，应当告知其对办案人员的提问有如实回答的义务，但对与本案无关的问题，则有拒绝回答的权利。讯问时，应当认真听取违法嫌疑人的陈述和申辩。对违法嫌疑人的陈述和申辩，应当认真核查。
按照这一规定，讯问笔录应当交给违法嫌疑人核对或者向其宣读。如记录有误或者遗漏，应当允许违法嫌疑人更正或者补充，并捺指印。讯问笔录经违法嫌疑人核对无误后，应当由其在讯问笔录上逐页签名或者捺指印。违法嫌疑人请求自行书写陈述的，应当准许。
三、媒体回音
1、新华短论：公安办案应实体和程序并重
见诸报端荧屏的、有损公安形象的，也是老百姓意见最大的，不是个别公安在执法过程中的吃拿卡要甚至刑讯逼供，而是在于不按法定程序办事，执法不公，不尊重当事人人权。
衡量执法行为和执法质量的标准，除了事实清楚、证据确实充分、定性准确、处罚适当外，还有一个就是程序合法。没有程序保障的地方，就不会有真正公正的权利。公正合理 的程序不仅是实体正确的重要保障，而且有利于防止执法者滥用权力，有利于保护当事人的合法权益。
但是，长期以来由于“重实体，轻程序”倾向和影响，广大民警的程序法治观念淡薄。一方面公安行政执法部门多、领域广，现有执法程序规定比较零散，缺乏严密统一的程序规定。另一方面现有办理行政案件程序规定还不完善，有些内容与现行法律，特别是行政处罚法不尽一致，有些规定不够严谨，为随意执法留下了法律空间。这些不足在一定程度上导致了公安机关在办理行政案件中出现受案不规范、违法调查取证、滥用强制措施、越权处罚、执行不当等问题，直接影响了公安机关办案质量，侵害了当事人的合法权益，而且损害了法律的尊严和公安机关的形象。
公安部部长周永康日前签署第68号公安部令，发布《公安机关办理行政案件程序规定》，这是公安部门继推出30项便民措施之后，又一加强和改进公安执法工作的重大举措。这个规定梳理了公安处理行政案件的程序规定，集于一体统一规范。首次在公安执法程序中明确排除了非法证据的效力，第一次明确提出了尊重当事人人格尊严的要求，体现了保障人权和文明执法的观念；同时贯彻了执法为民的思想，在具体程序设计上尽量体现便民和利民的原则。
执法程序规范不是可有可无，可遵守也可不遵守的摆设，而是必须严格遵守的准则。出台的这一规定对公安机关办理行政案件程序进行了统一规范，并与现有的公安机关办理刑事案件程序规定、公安机关办理复议案件程序规定一起构成了完整的公安机关执法办案程序体系。这些公安行政执法行为规范，对于保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责，提高办案质量和执法水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益等，具有十分重要和深远的意义。如果各级公安机关切实按照程序办事，切实转变执法观念，增强法治意识，特别是程序意识、人权意识、证据意识、时限意识等，公安机关执法水平必将大幅提高，老百姓必定更加满意。
2、人民日报社评：规范执法程序 提高执法水平
公安部发布了《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）。这是一部完整而统一的公安机关办理行政案件程序规定，标志着公安机关向执法规范化又迈进了一大步。公正、合理的程序是现代法治的重要基石，也是法治区别于人治的重要标志。人类法治文明发展的历史表明，没有程序的公正，就没有实体的公正。公正合理的程序不仅是实体正确的重要保障，而且有利于防止执法者滥用权力，有利于保护当事人的合法权益。
长期以来，由于受我国传统法制思想的影响，公安法制中存在着“重实体，轻程序”的思想和倾向，程序法治观念淡薄，执法程序法制建设滞后，影响了公安执法水平和整个公安法制水平的提高。近年来，随着我国民主与法制建设的不断推进，国家对行政执法活动提出了越来越高的要求，明确提出各级行政机关要将行政执法活动全部纳入法律规范内。国家也先后出台了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等法律，对行政机关的执法活动予以规范和监督，特别是行政诉讼法和行政复议法明确将违反法定程序作为行政行为可撤销的理由之一。衡量执法行为和执法质量的标准，除了事实清楚、证据确实充分、定性准确、处罚适当外，还包括程序合法。在这方面，公安机关在办理行政案件程序规范化建设上还存在一些不足之处，一是缺乏统一的办理行政案件程序规定。公安行政执法部门多、领域广，现有执法程序规定比较零散，缺乏严密统一的程序规定，影响了公安行政执法质量；二是现有办理行政案件程序规定还不完善，有些内容与现行法律，特别是行政处罚法不尽一致，有些规定不够严谨，为随意执法留下了法律空间。这在一定程度上导致了公安机关在办理行政案件中出现受案不规范、违法调查取证、滥用强制措施、越权处罚、执行不当等问题。
这些问题，不仅直接影响了公安机关办案质量，侵害了当事人的合法权益，而且损害了法律的尊严和公安机关的形象。《程序规定》对公安机关办理行政案件程序进行了统一规范，并与现行的《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理复议案件程序规定》一起构成了完整的公安机关执法办案程序体系，这是公安执法程序规范化建设的重大举措。
《程序规定》具有鲜明的时代特色，体现了保障人权的精神。随着社会的全面进步，以人为本，尊重和保障人权已成为当今国际社会共识，也是现代法治的基本精神之一。公安机关在人权的司法保障方面负有重要责任，必须正确处理查处、打击违法犯罪和保障人权的关系。
《程序规定》第一次在公安执法程序中明确提出了尊重当事人人格尊严的要求，体现了文明执法的观念。
《程序规定》贯彻了便民、利民的原则，在具体程序设计上努力体现公安机关执法为民的思想。执法为民是全心全意为人民服务宗旨在新时期的集中体现，是贯彻“三个代表”重要思想的本质要求。公安机关的执法权力来自于人民，必须用来为人民谋利益，保护人民群众的合法权益。
《程序规定》的出台，对于规范公安机关行政执法行为，保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责，提高办案质量，确保严格、公正执法，保护公民、法人和其他组织的合法权益，推进依法行政、依法治国方略在公安机关的实施，具有十分重要和深远的意义。我们坚信，这必将对提高公安机关执法水平起到极大的促进作用。
（说明：本文主要材料来自新华网和人民日报，一并表示感谢。）
