今日立法简报（8.29）
导读
1、关于刑罚执行改革若干问题的思考
2、“无罪放人”诠释“司法为民”
3、北京婚检未取消
4、浦东张江将成“无费区”
关于刑罚执行改革若干问题的思考
吴建平
我国现行的刑罚执行制度始创于建国初期，改革开放以来虽然作过一些调整，但整个刑罚执行体制基本上没有变化。随着我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制的确立，全面实施依法治国已成为社会发展的要求。作为国家刑事司法制度重要组成部分的刑罚执行制度，近年来在惩罚犯罪、教育和改造犯人、维护社会治安、乃至实现社会公平与正义等方面都出现了一些问题，反映出我国刑罚执行制度本身存在的缺陷和弊端，概括起来主要有以下方面：
１．刑罚执行观念不适应社会发展的需要。一是我国虽然倡导刑罚目的是教育改造罪犯，但教育改造的理念、方法陈旧。刑罚执行机关主要采取的是强制犯人被动接受教育改造的方式，普遍做法是将犯人集中关押在大墙内劳动改造，辅之以法制教育和文化教育，缺乏有效的机制激发、调动犯人接受教育改造的积极性。二是犯人人权保护观念不强。受多种因素影响，在刑罚执行中还存在着践踏侵犯犯人合法权益的现象。三是依法执行刑罚的观念不强。监狱及其干警在刑罚执行中行使权力范围过大，随意性强，容易导致滥用职权、侵犯犯人合法权益和司法腐败。
２．刑罚执行权力配置不尽合理。由于刑罚执行机关多，且各执行机关间的权力配置不合理，导致不同部门之间责权冲突，表现为：一是法院在刑罚执行中的职责不清，既是刑罚的决定部门，又是刑罚的执行部门；二是法院与监狱之间的工作制约流于形式，法院负责罪犯减刑、假释案件的裁定，但由于不了解犯人的改造情况，只能监狱报什么裁定什么，发挥“橡皮图章”的作用；三是监狱与公安机关之间工作脱节，罪犯被监外执行后，监狱基本不再考察管理，而公安派出所又不能及时掌握罪犯被监外执行的信息，加之警力有限而疏于管理，容易造成监外执行罪犯脱管失控，出了问题又互相推诿扯皮。
３．监督制约机制不健全，缺乏权力制衡。由于我国法制建设不完善，刑罚执行机关的权力行使是宽泛的。以监狱为例，从犯人入监到犯人释放，整个刑罚执行过程实际上都由监狱一个部门决定，没有其他部门的权力制衡。虽然我国法律规定检察机关对执行机关执行刑罚活动实施法律监督，但由于缺少监督程序规定及相应处分权，很难对监狱权力的行使真正发挥监督制约作用。
为此，笔者对改革刑罚执行制度，特别是对正确执行刑罚有较大影响的减刑、假释、监外执行等刑罚变更执行制度提出以下设想：
一、减刑改革的设想
笔者认为，减刑改革的出发点是利用减刑机制，使犯人在减刑中能够起主导作用，充分调动犯人自觉接受教育改造的积极性，防止监狱及其干警在减刑工作中滥用职权。减刑改革的设想主要应包括以下内容：
１．实行“法定自动减刑制度”。可由法律规定，自刑事判决生效之日起，犯人只要遵守监规，接受教育改造，没有因违反监规而受到处罚，即有资格获得当年减刑，减刑幅度由法律根据刑期长短确定。如规定刑期五年以下的，每月减刑五天；刑期五年以上十年以下，每月减刑六天；刑期十年以上十五年以下，每月减刑七天；刑期十五年以上的，每月减刑八天。判处无期徒刑、死刑缓期执行的犯人，其刑期减为有期徒刑后，按上述规定减刑。
２．减刑条件。我国现行的犯人减刑条件是“遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现”。所谓“悔改表现”是指犯人要认罪服法。这个减刑条件过高，不利于调动犯人改造的积极性。首先，“认罪”是思想问题，很难判定。遵守监规，服从监狱干警监管，可以被视为认罪表现；但也可能是“口服心不服”；甚至可能是伪装，骗取监狱干警的信任、好感。其次，我国法律规定，犯人不服刑事判决有提出申诉的权利。如果犯人不服刑事判决提出申诉，即被视为不认罪表现，显然这与法律保护犯人申诉权利的精神相违背，也不利于犯人改造。建议将现行的犯人减刑条件改为“遵守监规，接受教育改造，没有因违反监规受到处罚”，这样规定便于监狱在减刑工作中掌握，也有利于保护犯人的合法权益，调动他们接受教育改造的积极性。
３．减刑程序。按照“法定自动减刑”制度，监狱每年应依据犯人的改造表现和法律规定，确定犯人是否减刑及减刑幅度。符合减刑条件的，监狱应依法作出减刑决定，书面通知犯人。对于有重大立功表现，需要在法定减刑幅度之外再给予减刑奖励的，监狱应向法院呈报专项材料，由法院公开审理后作出裁定。对于不符合减刑条件的，监狱应依法作出不予减刑决定，书面通知犯人。犯人如有异议，有权在规定期限内向监狱主管部门提出复议，监狱主管部门应及时复议，并将复议结论书面通知本人。犯人如对复议结论不服，可以委托亲属或代理人向法院提起诉讼，由法院公开审理后作出裁定。
二、假释改革的设想
参考国外运用假释教育改造犯人的经验，结合我国刑罚执行中适用假释的实践，建议对我国假释制度作如下改革：
１．把假释作为教育改造犯人的重要措施加以充分运用。首先，应当肯定假释作为一种刑罚制度，对调动犯人接受教育改造积极性是有积极作用的，但是不应当把假释看做是对少数犯人改造表现突出的一种奖励。把所有犯人长期囚禁于大墙之内，不但无助于提高犯人的教育改造质量，而且容易造成犯罪手段、方式的交叉感染，同时也给国家财力、物力上带来沉重负担。其次，我国现行假释制度在运作上不灵活、过于僵硬，表现在犯人获得假释难，撤销假释也难，监外执行机关对假释犯人的活动缺少有效的制约和处分手段。如假释犯人被释放后未按期到居住地报到怎么办？假释犯人未经批准离开居住地怎么办？有关规定不明确，监外执行机关也难负其责。国外通行的做法是，适用假释条件宽泛，但假释期间对犯人的要求和管理却非常严格，稍有违反即严加处理。
２．适用假释的条件。把假释作为教育改造犯人的重要措施加以充分运用，实际上是扩大假释面，让更多的犯人获得假释，回到社会接受教育改造，但这并不意味着降低假释条件，相反应该是对适用假释条件的补充和完善。根据我国《刑法》第八十一条规定，假释条件主要是两条，一是犯人服够法律规定的刑期，二是犯人“确有悔改表现，假释后不致再危害社会”。如果扩大假释面，让相当一部分犯人回到社会接受教育改造，那么被考虑假释的犯人，除了具备法定假释条件外，应重点从下列犯人中确定：（１）在服刑期间从未违反监规；（２）所犯罪行是非暴力犯罪或过失犯罪；（３）是初犯或偶犯；（４）原判刑期在五年以下；（５）综合因素较好，如文化程度、家庭状况、工作生活经历、居住地环境等。
３．假释的运作。假释作为教育改造犯人的重要措施，运作过程分两个阶段。第一阶段是确定假释犯人。由监狱根据法定假释条件及相关条件，提出符合假释条件的犯人，严格按程序逐级考核、审查，并在监狱内公示征求意见，最后监狱领导班子集体研究，确定假释犯人名单，呈报法院裁定。法院应开庭审理假释案件，听取监狱的情况介绍、假释犯人及家属的保证、检察机关的监督意见，然后作出是否假释的裁定。整个确定假释人选的过程应公开、公正、透明，防止暗箱操作。第二阶段是对假释犯人的监外执行。如前所述，目前我国监外执行工作中存在不少问题，如一些地方监外犯人脱管失控，没有专门的帮教组织和帮教措施。在这种无人管的状况下，扩大犯人假释面，让更多的犯人回到社会去接受教育改造，显然是行不通的。因此必须对我国监外执行制度进行改革，使之适应工作发展的需要。
三、监外执行改革的设想
对监外执行进行改革，首先是转变观念。要彻底摒弃那种考察、监督监外罪犯就是给犯人登记、存档的思想，各地应把监外执行工作当做教育改造罪犯的系统工程来抓，从人力、物力、财力上给予支持。其次是理顺体制。借鉴国外的经验，可以在司法行政系统内建立专门机构和队伍负责这项工作。这样调整，一方面理顺了我国刑罚执行体制，使大墙内外的刑罚执行统一归司法部管辖，便于加强领导；另一方面把专门机构的监外执行工作与群众性的社区矫正工作有机结合起来，更有利于对监外罪犯的教育改造。国家司法部，省、市司法厅（局）设置监外执行管理机构，负责领导全国或本地区监外执行工作；在县、区（直辖市街道）基层司法行政单位应设置“监外执行官办公室”，配备一名监外执行官及工作人员，具体负责辖区内监外罪犯的执行和教育改造工作。三是明确职权。监外执行官是代表国家对监外罪犯执行刑罚，因此必须要有执法权威和强制处分权力。
四、刑罚执行监督改革的设想
我国要从根源上遏制监管场所内发生的严重司法腐败问题，必须对现行的刑罚执行权力架构作根本的改革。从保障刑罚正确执行和维护犯人合法权益考虑，我国法律应规定检察机关在刑罚执行中有下列权力犯人保外就医须报检察官审查批准；犯人请假离开监管场所须报检察官批准；对犯人实施关禁闭、戴戒具的处罚须报检察官批准；犯人的信件由检察官负责检查监外罪犯的收监须报检察官批准等。
五、尽快制定《中华人民共和国刑罚执行法》
目前我国有关刑罚执行的法律规定散见于《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》等法律，条款少而且比较原则、笼统。此外还有许多关于刑罚执行问题的司法解释、条例、规则等以文件形式存在，内容杂乱甚至互相冲突。这种状况使执法者在适用法律时感到不方便，也不利于群众包括犯人知法、守法，监督法律实施，维护自己的合法权益。因此尽快制定一部结构合理、内容充实详尽、反映刑罚执行改革成果的《中华人民共和国刑罚执行法》，是刑罚执行工作的需要，也是国家法制建设的需要。
来源：《检察日报》
“无罪放人”诠释“司法为民”
一刀
最高人民法院要求，在今年11月之前，将各类积存的超审限案件全部清理完毕，肖扬院长更提出“有罪则判，无罪放人”的原则。八个字，简洁明了，含意深远。
“有罪则判”要求依法办案，而且不能拖延。对于11月之前这个时限来讲，做到这点需要讲求效率。“无罪放人”则不那么简单。放人的前提是无罪，而无罪可能有两种情况：一是确实抓错了，二是事实不清，证据不足，不能认定被告有罪的。前者该放，而且要道歉或赔偿；后者却可能放了之后又获得新的证据再抓再判，现在就放人，办案人员情愿么？
依据习惯思维，司法机关抓的都是“坏人”，抓错了都不会轻易认错，何况仅仅是“证据不足”？慢慢收集就是，岂可随便放人？这种思维与实践是建立在“有罪推定”基础上的，至今仍有市场。肖扬院长提出的原则恰恰相反，只要“事实不清、证据不足”，就不能推定被告有罪，就要“坚决依法宣告无罪，不得犹豫不决”。“依法宣告”强调了法律的尊严，“不得犹豫”针对着可能的阻力。这正是“无罪放人”原则的现实意义，从长远看，也是法制建设的必然。
一段时间以来，公、检、法相继出台了许多新举措，那些被称为“人性化”、“人文关怀”的做法确实令人耳目一新。专政机关给人的印象一扫过去森严、冷峻、神秘的色彩，变得光明、理性、开放起来了，这是巨大的社会进步。肖扬院长代表高法提出的“司法为民”的宗旨，“无罪放人”就是一个具体的诠释。
来源：《工人日报》
北京婚检未取消
《婚姻登记条例》与《母婴保健法》有不一致地方，市卫生局向市人大等提交报告
本报讯（记者周明杰 贾晓宏）今天上午，北京市卫生局妇幼处的负责人在接受记者采访时表示，北京市婚前医学检查不取消。“我们没有接到任何通知、没有看到任何文件说要取消婚前检查。”这位负责人说，婚前检查是不同于其他体检的医疗行为，承担婚前检查的医疗机构都是取得资质证明、卫生行政部门颁发许可证书的医疗机构。据介绍，去年，北京市卫生局曾做过一个5000人的调查，其中96％的被访者都表示愿意接受婚前医学检查。
新的《婚姻登记条例》颁布后，舆论上普遍认为新修订的条例没有要求申请结婚登记的当事人提交婚前医学检查证明就是取消强制婚检，但是记者从有关渠道了解到，婚前体检实际上还是领取结婚证的必经步骤，只不过，去哪个医院做婚检可以由老百姓自由选择。
《中华人民共和国母婴保健法》第二章“婚前保健”的第十二条明确规定“男女双方在结婚登记时，应当持有婚前医学检查证明或者医学鉴定证明。”《母婴保健法》在第八届全国人民代表大会常委会第十次会议通过、并自1995年6月1日起施行至今。而由国务院颁布的、从2001年6月2日开始实施的《中华人民共和国母婴保健法实施办法》第二章第十六条也明确要求“在实行婚前医学检查的地区，婚姻登记机关在办理结婚登记时，应当查验婚前医学检查证明或者《母婴保健法》第十一条规定的医学鉴定证明。”有关专家认为，既然有这两个法律和法规在前，婚前检查就必须要做。
中国法学会婚姻法学研究会常务副会长、中国人民大学法学院教授杨大文说，新《婚姻登记条例》是国务院发布的，属于行政法规；而《母婴保健法》是由全国人大常委会通过的，属于法律，并且没有被废止或修改。按照行政法规必须服从法律、并不能与法律抵触的原则，婚前检查是必须的，婚姻登记机关必须查验婚检证明。认为新《婚姻登记条例》取消了强制婚检，从法理上是站不住脚的，会破坏法制的统一。
由于新条例的部分内容与《母婴保健法》有不一致的地方，市卫生局已向市人大和有关部门提交了相关报告，询问具体执行步骤和办法。在得到明确答复之前，本市依然会严格执行《母婴保健法》中的有关规定，严把婚检关。
来源：《北京晚报》
浦东张江将成“无费区”
上海进行新一轮行政审批制度改革，清理、规范收费项目将成重点
本报上海8月26日讯 记者励漪报道：9月1日起，上海市消防部门将剥离原来承担的对建筑物施工方案和施工图纸等方面的技术审批职能，改由中介机构———消防技术咨询服务机构为建设企业进行技术审查，并在消防部门登记备案。消防部门则从传统的行政审批为主的监督方式，逐步转变为以日常监督检查为主的监管方式，实现技术审核和行政审批相分离。
上海市消防局和浦东新区政府在今天的发布会上说，消防行政审改将在浦东先行先试。这是浦东刚刚启动的第三轮行政审批制度改革的重要内容。
7月10日开始的“放宽自然人投资主体改革”，拉开浦东第三轮审改序幕。浦东新区将完善已有成效的告知承诺和并联审批方式，并在清理和规范有收费的行政审批事项、扩大外商投资企业直接登记方式适用范围、推进电子政务建设、规范企业年检等方面实现新的突破。浦东新区常务副区长戴海波说：“改革会越来越难，‘伤筋动骨’在所难免。”
改革之前，浦东行政审批项目共有724项，两轮改革后还有356项，第三轮改革要再砍52项。“涉及提高政府效率、压缩审批环节的项目都已基本精简到位，接下去必然涉及体制和部门功能的转变。”
在第三轮审改中，期望突破的正是清理和规范与收费相关的行政审批事项。戴海波说，不收费项目的改革容易，收费项目的改革就困难得多。“但是，一定要对不合理、不合规矩的收费项目开刀。”
一项大胆尝试是，把浦东张江高科技园区率先建成上海的“无费区”，“政府应该只收税而不收费”，目前，上海市和浦东新区两级还有收费行政审批项目105项。戴海波说，曾有外商抱怨，一项总投资3亿美元的项目，需缴纳的行政审批以及其它种种费用加起来高达1600万元人民币之多。“虽然只占到总投资额的6．7‰，但其绝对值相当于一幢1万平方米楼房的造价。”
戴海波表示，行政审批制度的改革，是上海和浦东新区改善投资环境的重要内容。
《华东新闻》 2003年08月27日 第二版
