立法焦点四：解读《居民身份证法》

导读
    倍受关注的居民身份证法终于通过了。我国居民身份证制度始于２０世纪８０年代，至今，已经经历了多次的变化。身份证制度的推行，彻底结束了出门带介绍信的历史，可以讲，这个变化从根本上保证了公民基本的迁徙自由权。但随着社会的变化，原有的身份证制度也出现了许多问题。社会各界要求修改此部法律的呼声渐涨，随之而来的争论也出现了。本文将就居民身份证法的修改进程作简单回顾。
    
    一、新的居民身份证法通过
    全国人大常委会第三次会议２８日通过了居民身份证法。国家主席胡锦涛签署第四号主席令，公布了这部法律。新华社受权全文播发了居民身份证法。
    居民身份证法全文约３０００字，共５章２２条，分为总则、申领和发放、使用和查验、法律责任和附则。这部法律自２００４年１月１日起施行。
    这部法律在总则一章中指出，制定这部法律的目的，是为了证明居住在中华人民共和国境内的公民的身份，保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序。
    法律规定，居住在中华人民共和国境内的年满１６周岁的中国公民，应当依照本法的规定申请领取居民身份证；未满１６周岁的中国公民，可以依照本法的规定申请领取居民身份证。
    法律规定，任何组织或者个人不得扣押居民身份证。但是公安机关依照刑事诉讼法执行监视居住强制措施的情形除外。
    
    二、焦点争论
    
    焦点一： 名称是"居民身份证法" 还是"公民身份证法"
    
    我国居民身份证制度始于２０世纪８０年代。１９８５年９月，六届全国人大常委会第十二次会议通过了《中华人民共和国居民身份证条例》；１９９９年８月，国务院通过了关于实行公民身份号码制度的决定，将公民的身份号码作为每个公民从出生之日起编定的惟一的终身不变的身份代码，号码也由原来的１５位升为１８位。
    ２００２年１０月，国务院将拟定的公民身份证法草案提请九届全国人大常委会第三十次会议审议。一些委员提出，草案将居民身份证改为公民身份证，虽是一字之差，但包括的范围不一样。由此也引出了"港澳地区的中国公民是否也要发放公民身份证"的问题。九届全国人大法律委员会认为，这一问题不仅涉及港澳同胞，还涉及台湾同胞和海外华侨。根据香港、澳门两个基本法的规定，全国性法律除列入两个基本法附件三的以外，其余的不在特别行政区实施，所以，公民身份证法的规定不适用于港澳地区居民。
    之后，九届全国人大常委会第三十一次会议对该草案的二审、十届全国人大常委会第二次会议对该草案的三审，仍有委员提出这样的问题，认为这部法律应该叫"公民身份证法"。
    对此，十届全国人大法律委员会认为，草案规定的公民身份证，是以户籍管理为基础的，与原来的居民身份证没有本质上的区别。为了避免对该法调整范围的不同理解，新一届全国人大法律委员会建议将该法的名称改为"居民身份证法"，并相应地将草案各有关条款中的"公民身份证"改为"居民身份证"。
    在提请十届全国人大常委会第三次会议的四审稿上，原来三审稿中"公民身份证法"的字样已改为"居民身份证法"。６月２３日，全国人大法律委员会副主任委员胡光宝在向大会报告审议结果时说，法律委员会、法制工作委员会再次同国务院法制办、公安部及其他有关部门共同研究、反复斟酌，认为本法的名称还是叫居民身份证法为宜。据此，法律委员会经审议，建议对居民身份证法的名称不再修改。
    
    焦点二：公民个人信息安全怎样保护
    　
    草案三次审议稿第六条第三款规定："公安机关及其人民警察对因办理居民身份证而收集的公民的个人信息，应当予以保密。"这里只提到了"办理"时要保密，而没有涉及其他情况下的保密。审议中，有的委员提出，公安机关及其人民警察，在查验、扣押居民身份证时知悉的公民个人信息，也应予以保密。
    据此，在四审稿中，法律委员会建议将这一款修改为："公安机关及其人民警察对因制作、发放、查验、扣押居民身份证而知悉的公民的个人信息，应当予以保密。"修改后的条款扩大了居民身份证的保密范围，提高了保密要求。表面看，增加了几个字，实际上却体现了立法对公民个人信息安全的高度重视。
    事实上，新一届全国人大常委会在居民身份证立法中，重视对公民个人信息安全的保护不只对这一条法律条文的修改。
    草案三次审议稿第十八条规定，人民警察办理、查验居民身份证，有所列四种行为之一的，根据情节轻重，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但在这四种情形中，原本是不包含警察泄露居民身份证信息后责任追究内容的。
    审议中，有的委员提出，对人民警察泄露因办理居民身份证而收集的个人信息，损害公民合法权益的行为，也应予以处罚。据此，法律委员会建议在四审稿的第十八条中增加一款内容，即"泄露因制作、发放、查验、扣押居民身份证而知悉的公民个人信息，侵害公民合法权益的"行为。这样，使原来四种要受到责任追究的行为变为现在的五种，而加上去的这一款内容，对公民个人信息安全无疑是一个有力的保护。
    
    焦点三：身份证管理处罚怎么规定
    
    草案三次审议稿规定："拒绝人民警察依法查验居民身份证的"或者"故意毁坏他人居民身份证的"，由公安机关给予警告，可以并处５００元以下罚款。
    有的委员提出，实践中，"拒绝查验"的行为可能有多种情况，难以统一界定。如果有违法犯罪嫌疑而拒绝查验的，公安机关应当依法采取不同措施进行查验，而不能只是罚款了事；如果没有违法犯罪嫌疑而拒绝查验的，可以给予批评教育，但没有必要处罚。有的委员还提出，故意毁坏他人居民身份证的行为，主要是一种民事侵权行为，应当通过民事途径解决，居民身份证法可以不作规定。因此，在四审稿中，法律委员会建议将这两项规定删去。
    
    三、立法变化
    
    变化一：未满16周岁的公民可申领身份证
    
    十届全国人大常委会第三次会议２８日上午通过的居民身份证法规定，未满１６周岁的公民，自愿申请领取居民身份证的，发给有效期５年的居民身份证。
    这部法律规定，居住在中华人民共和国境内的年满１６周岁的中国公民，应当依照本法的规定申请领取居民身份证；未满１６周岁的中国公民，可以依照本法的规定申请领取居民身份证。
    法律规定，公民应当自年满１６周岁之日起３个月内，向常住户口所在地的公安机关申请领取居民身份证。未满１６周岁的公民，由监护人代为申请领取居民身份证。
    
    变化二：公民办理居民身份证时间缩短
    
    十届全国人大常委会第三次会议２８日上午通过的居民身份证法规定，公民申请领取、换领、补领居民身份证，公安机关应当按照规定及时予以办理。公安机关应当自公民提交《居民身份证申领登记表》之日起六十日内发放居民身份证。
    据了解，与原居民身份证条例实施细则规定办理身份证的时间为三个月相比，这次居民身份证法规定的时间为六十日，缩短了一个月。
    对交通不便的地区，居民身份证法规定，办理居民身份证的时间可以适当延长，延长的时间不得超过三十日。这意味着，办理居民身份证的时间最长不超过三个月。
    居民身份证法规定，公民在申请领取、换领、补领居民身份证期间，急需使用居民身份证的，可以申请领取临时居民身份证，公安机关应当按照规定及时予以办理。具体办法由国务院公安部门规定。
    
    变化三：冒用他人居民身份证从事犯罪活动要依法追究刑事责任
    
    十届全国人大常委会第三次会议２８日通过的居民身份证法规定，冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证从事犯罪活动的，要依法追究刑事责任。对有违法所得的，应没收违法所得。
    法律专家指出，居民身份证法这一规定将有效制止在社会上冒领骗取身份证去违规申请住房按揭贷款、违规开设股票账户进行股票操纵等行为。
    居民身份证法规定，有下列行为之一的，由公安机关给予警告，并处２００元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得：使用虚假证明材料骗领身份证的；出租、出借、转让居民身份证的；非法扣押他人居民身份证的。
    居民身份证法规定，有下列行为之一的，由公安机关处２００元以上１０００元以下罚款，或者处１０日以下拘留，有违法所得的，没收违法所得：冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证的；购买、出售、使用伪造、变造的居民身份证的。伪造、变造的居民身份证和骗领的居民身份证，由公安机关予以收缴。
    居民身份证法规定，对有上述所列情形之一，从事犯罪活动的，依法追究刑事责任。对伪造、变造居民身份证的，依法追究刑事责任。
    
    变化三：居民身份证法获通过 对警察查验身份证作出规定
    
    居民身份证法在28日上午举行的十届全国人大常委会第三次会议上获通过。这部法律对人民警察查验居民身份证作出了具体规定。
    法律规定，人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的；依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的；发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的；法律规定需要查明身份的其他情形。有上述情形之一，拒绝人民警察查验居民身份证的，依照有关法律规定，分别不同情形，采取措施予以处理。
    法律规定，任何组织或者个人不得扣押居民身份证。但是公安机关依照刑事诉讼法执行监视居住强制措施的除外。这部法律将于2004年1月1日起施行。