国民政府的统治机构，总的说来是贪污、腐化、无能，但是它的文官考试制度，弊端较少，对于选贤任能，整顿吏治，曾经起过一定的作用。从历史的观点来看，仍有一定的借鉴意义。笔者曾在国民政府考试院工作过一段时间，又是高等文官考试及格人员，对国民政府的文官考试制度略有所知。特就记忆所及，作一简要介绍，以供参考。由于手头并无档案资料，仅凭个人记忆，管窥蠡测，自难臻于完备。但多系亲身经历，所言足可信实，或者不无参考价值。现就国民政府文官考试制度的指导思想、考试机构、考试种类、考试及格人员的分配任用与工作情况分别记叙如下。
一、国民政府文官考试制度的指导思想 孙中山先生在辛亥革命成功后，提出了《建国大纲》和《建国方略》等伟大纲领。在《建国大纲》中，孙中山先生根据他的五权分立学说，规定国民政府实行行政、立法、司法、考试、监察五权分立制度，即通常所称"五权宪法"。南京国民政府建立后，即根据《建国大纲》所规定的精神，分设行政院、立法院、司法院、考试院、监察院等五院分掌五权。考试院就是分管全国文官的考选、任用、升迁、锉叙权限的机关。所以孙中山先生的五权分立学说，可以说是国民政府建立文官考试制度的指导思想。
孙中山先生创立的五权分立的国家体制，在全世界范围内可以说是一个创举。世界各国的先例中，有实行两权分立的，有实行三权分立的，但从来没有一个国家把考试作为分立的一个治权。孙中山先生之所以把考试作为一个分立的治权，一方面可能受中国历代封建王朝的科举制度的影响，更重要的一方面，是他认为选贤任能、健全国家的人事制度，是励精图治的关键，是强化国家机器的一个重要措施。这对国家体制建设，具有一定的进步意义。
在国民政府统治时期，人事任免升迁，大都依靠各种关系，如裙带关系、亲属关系、同乡同学关系、党派山头关系等等夤缘钻营，相互依附拉拢。总的说来是用人唯亲。这是国民政府贪污、腐化、无能的病根。但在国民政府中，有一部分通过考试录取任用的官吏，他们大都具有较强的专业知识，比较精通业务。这一部分所谓"正途"出身的官吏，多系无权势可依，无背景可靠，只有勤奋工作，才能保持一官半职。如果说国民政府在它统治中国时期也做了某些工作的话，似乎不能否定这一部分人员所起的作用。所以从国民政府文官考试制度本身来说，对国家体制建设仍具有积极的意义。问题是国民政府尽管在表面上根据孙中山先生五权分立的精神，分立了考试权，建立了一套文官考试制度，而在实际上并没有得到认真地贯彻执行。在整个国民政府统治时期，通过考试录取任用的官吏，所占全国官吏总数的比重大约不到百分之十。考试制度只是人事制度上的一个点缀品。这样国民政府机构当然就难免于贪污、腐化、无能的局面。从而也就难于对国家事务进行有效的管理，无法维持它的统治。国民党的失败，尽管原因很多，如果说人是最活跃的因素，人可以起决定的作用，那么国民政府没有认真执行考试制度，从而导致吏治腐败，人事制度的紊乱，不能不说也是一个重要的原因。这个殷鉴也是可以借镜的。
二、国民政府的考试机构 为了比较系统地介绍国民政府的文官考试制度，须先介绍考试的机构。
国民政府设立的考试院，是考试权分立的象征。考试院主管全国文官的考选、任免、升降、调配事宜。在考试院下设有铨叙部和考选委员会两个机关。
铨叙部主管全国文官的任免、升调、叙级等事宜。按照当时国民政府的文官制度规定，文官分为五等三十六级，即分为选任、特任，简任、荐任、委任五等。所谓选任官，是由国家权力机关选举任用，包括国民政府主席、副主席，行政院、立法院、司法院、考试院、监察院各院院长和副院长以及立法委员和监察委员等(立法委员、监察委员1948年改由民选)。特任官包括各部部长、各委员会委员长以及国民政府的文官长、参军长和主计长。简任官包括各部委的司、局、署、处长，各省政府主席、委员，直辖市市长，各省市厅、局长及秘书长等。荐任官包括各部委和省市级厅局的科长、秘书，各县市长，有些县市长也可以为简任官。委任官包括各部委的科员、办事员以及县市政府的秘书、科长。至于各机关里的文书、录事、打字员、译电员、勤务员之类，则属于雇员，不算是官吏。这是文官的五等。各等文官按照不同年资分为若干级别，实行级差薪俸(职工的报酬称为工资，各级官吏的报酬则称为薪俸)。选任官、特任官都不分级别，一律月支薪俸800元。简任官分为八级，最低是八级月支薪俸430元，最高是一级月支薪俸680元。荐任官分为十二级，最低是十二级月支薪俸180元，最高是一级月支薪俸400元。委任官分为十六级，最低是十六级月支薪俸55元，最高是一级月支薪棒200元。雇员最低16元，最高为40元，有的年资较长可增加到50元。这些薪俸等级都是按照1935年的币值来计算的，以后物价上涨，币值变化，另有生活补贴，但都是以原定的标准薪俸作为计算的依据。
按照当时的规定，除了委任官的任免可以由各部委、省市政府委任外，荐任官、简任官都应由用人单位推荐报铨叙部转报国民政府正式任命。在没有正式任命前，可以由用人单位先行派人代理，代理期限一般不超过三十月。但实际上由于正式任命，按规定应具有一定的资格，例如任命为荐任官的，必须具有下列资格之一才能正式任命：一、大专院校毕业曾任委任官三年以上的；二、经高等文官考试及格的；三、有大专院校同等学历曾任委任官最高级三年以上的；四、从事国民革命工作十年以上的(主要是指从事国民党党务工作的人)。而各单位用人大都凭借各种关系，绝大部分人不符合资格的要求，无法正式任命，只能委派代理某项职务，所以很多官吏都是长期代理，没有取得正式任命。
各级官吏的级俸，都要报请铨叙部铨定，年终考绩晋级加俸，也要报经铨叙部核症才能列支。从制度的规定来说，铨叙部掌握国家官吏任免、调配、晋升的人事大权，各部委及所属各机关的人事司、处、科、室的主管人员，按规定也是由铨叙部任命，是双重领导关系。但实际上制度的规定等于空文，人员任免多凭长官意志，任人唯亲，铨叙部并没有充分发挥它的职能作用。
考试院下设的考选委员会，由委员长、副委员长、考选委员七至九人组成。主管全国文官的考选工作。它的职能是组织各种考试，选聘典试委员和襄试委员组成典试委员会；审查参加考试人员的应考资格；办理考试事务，包括印制密封试卷、组织阅卷评分、监督考场、决定录取分数线等事务；会同铨叙部分配考试录取人员；核定各部门、各地方举办的特种考试；登记统计各类考试录取人员的资历档案，以及其他有关考选事务。
典试委员会是举办考试时临时性的考试机构，它的主要任务是：决定各类考试的考试科目；组织各学科考试的命题工作；根据考选委员会的审定发给准考入场证；决定分设考区；组织考场的监考工作；阅卷评分，决定录取线；发榜公布，通知考试及格人员。它的工作到发榜公布就算结束。
典试委员一般是聘请各学科的名教授、专家学者担任，每一学科一至二人。襄试委员是聘请各学科的教授、副教授担任，每一学科二至四人。襄试委员参加讨论本学科的命题，初次评卷定分。典试委员负责本学科的命题，复阅评分，最后核定试卷应得分数。所有试卷都是编号密封，只有在评定分数以后才开封对号，填人考试人姓名、计算各学科分数。所以典试委员和襄试委员与参加考试人员很难互通关节，而且每一试卷一般都通过三人审阅(即经过两个襄试委员初阅评分后，再由典试委员一人复阅定分)，这样弊端很少，同时历届高等文官考试，大都采取集中阅卷，在"人闱"期间，禁止与外界接触。
在全国分区进行考试时，各个考区设有试务处，负责办理分卷、收卷监督考场等工作。分设考区只是便利应考人员，试题仍然统一命题，试卷统一印制，集中阅卷评分，统一发榜，分别通知。各个考试处一般由所在地的教育厅及人事处抽调人员组成，中央在每一考区派有专员负责。
三、文官考试的种类及考试科目的设置 国民政府的文官考试，分为高等文官考试、普通文官考试和特种考试三种。
高等文官考试由考试院考选委员会直接举办，在全国各省市分设考区。统一命题，统一阅卷评分，统一录取，统一分配任用。每年或间年举办一次。录取人员以荐任官分配任用。考试成绩优异者，可以特予提升作为简任官任用。如第一届、第二届高等文官考试第一名，都被任命为监察委员，大有封建王朝科举制度"状元及第"出任巡按、御史之遗风。
高等文官考试分为下列各类：
（一）普通行政人员；
（二）警察行政人员；
（三)教育行政人员；
（四）财务行政人员；
（五）财政金融人员；
（六）外交官(包括领事、参赞、外交行政人员)；
（七）司法官(包括检察官、审判官、推事等)；
（八）会计、统计人员；
（九）各类工程技术人员。
上列各类人员，根据实际需要可适当增加或减少。
高等文官考试的应考资格，按照规定，凡具有下列资格之一者，可以参加：
(一)在国内外大专院校毕业有证明者。报考的类别应与所学的专业相同，如报考司法官必须是法律系毕业；
(二)具有大专院校同等学历有专门著作，经中央研究院考试院指定的教授审查合格者；
(三)曾任委任八级以上委任官三年以上经铨叙合格者；
(四)从事国民革命工作十年以上经县以上党政机关证明推荐者；
(五)经普通文官考试及格曾任委任官三年以上者。
凡具有上述各项资格之一，即可换同证明文件，报请考选委员会审查，经考选委员会审查认为可以参加那一类高等文官考试，即由考选委员会发给贴有申报入相片的应考资格证明书，一遇举办高等文官考试时，即可凭"应考资格证明书"报名参加考试，由典试委员会审核合格发给"准考人场证"，应考入凭证到指定考场对号入座，领取考卷进行考试。
高等文官考试科目是根据各类文官应具专业知识的需要而分别设置的，但"总理遗教"(包括三民主义、《建国大纲》、《建国方略》等内容)、国文、宪法(在宪法末公布前考《临时约法》)、中国历史、中国地理等五个科目，为各类文官共同的考试科目，不管应考哪类文官考试，都要考这五个科目，但各类文官要求不尽相同，所以试题难易程度也不一样。各类文官考试赊应考上述五个共同的科目外，还按其专业需要加试几个专业的科目。各类文官加试的专业科目，概述如下：
(一)普通行政人员专业加试行政管理学、行政法、民法、刑法。
(二)警察行政人员专业加试民法、刑法、违警罚法、行政法、户籍法。
(三)财务行政人员专业加试经济学、财政学、民法、会计学、货币银行学。
(四)财政金融人员专业加试经济学、财政学、货币学、银行学、国际贸易与汇兑、信托与保险、会计学、民法。
(五)教育行政人员专业加试社会学、教育学、心理学、行政管理学。
（六)外交人员专业加试外语(英、法、德、日任选考一种，除笔试外并要进行口试)、外国史地、国际法、国际条约、民法。
(七)司法人员专业加试刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、法院组织法。
(八)会计、统计人员专业加试经济学、会计学、审计学、统计学、成本会计府会计、银行会计、统计图表。
(九)各类工程技术人员专业加试科目，根据不同的专业需要设置，如机械工程技术人员的专业考试科目，包括有高等数学、金属学、力学、机械原理、机械设计制图等科目。
各科试题一般是两个题目，最多不超过五题。试题答案的要求主要是论说和答辩性质，只要学有基础，就能畅所欲言，字数不限。每科考试时间2小时至4小时不等。
普通文官考试是录取委任官的一种考试，凡考试录取人员，都以委任官分配任用。普通文官考试一般由各省市报经考试院批准举办，在首都地区由考选委员会直接举办。
参加普通考试人员的应考资格，规定如下：
(一)在高等中学或中等专业学校毕业有证明者；
(二)具高中文化程度曾任委任级三年以上者；
(三)从事国民革命工作五年以上者。
普通文官考试也进行分类考试，一般有下列各类：
（一）普通行政人员；
（二）警察行政人员（包括督察、巡官）；
（三）财务行政人员（税务员等）；
（四）教务行政人员；
（五）司法人员(包括法院书记官、管狱员)；
（六）会计人员；
（七）统计人员；
（八)各类技术人员。
普通文官考试的科目，基本上与高等文官考试相同，也分为共同考试科目与专业考试科目两部分，只是在命题的难易程度上有所不同。对试题答案，只要求掌握各科的基础知识和基本理论。
特种考试是指由主管业务部门报经考试院批准特别举行的一种考试。是一种根据业务需要择优录用人员的临时性的办法，一般是因这类人员的专业性较强，需要掌握专门的业务知识和技能。在国民党统治时期，举办特种考试比较经常的有交通部门、银行部门、财务部门。例如交通部门的汽车驾驶员、邮务员、报务员，银行部门的行员，财务部门的税务员通常都是通过举办特种考试来择优录用的。特种考试分为高级和初级两种。如邮务员考试就分为高级邮务员和初级邮务员考试，税务员考试也分为高级税务员和初级税务员考试。参加特种考试的应考资格，属于高级的比照高等文官考试的规定，属于初级的比照普通文官考试的规定。一般来说，略低于文官考试应考资格的要求，也可以说是文官考试的一种补充。
特种考试的考试科目，由举办部门拟定，报经考试院核定。特种考试由举办部门组成考试委员会负责办理，考试院派员监督执行。考试办法基本上与文官考试相同。
在国民党统治时期，除了高等文官考试、普通文官考试、特种考试外，在有些省区地方，还举办过县长考试，一经录取即分配任用。考试办法大致与高等文官考试中的普通行政人员相同，如湖南省在何键任省长期间，即举办过两届县长考试，每届录取人员虽不多，但分配任用还是比较兑现的。
抗战胜利后的1946年，考试院会同行政院联合举办了一次高等文官考试及格人员县长挑选。凡是历届高等文官考试录取任用人员，曾任荐任六级以上职务三年以上的，都可报名参加挑选。挑选办法是由考试院、行政院联合组成挑选委员会，所有报名参加的挑选人员，首先填写申请挑选表，检附资历证件送请挑选委员会审查，几经审查合格准许参加挑选的，由挑选委员会发给通知定期到京应选。挑选时采取口试的方法进行，随问随答，不进行笔试。口试的内容，包括政治学、行政管理、行政法、民法、刑法等各学科的内容以及对县政建设的意见。每一学科由三个委员组成选评小组，根据口试答案三人各自评分，再行平均得出各学科的分数，然后把各学科所得分数计算总分。总平均在取录线以上者即可挑选录取。被挑选录取人员、由挑选委员会发出录取通知单，集中在南京学习一个月。结业后由行政院、考试院联合分配各省以县长任用，遇缺即补。这种分配属于候补县长，在没有授朴实缺前，由各省酌派适当职务，获俸以不低于荐任六级为原则。1946年举办的这次高等考试及格人员县长挑选，参加挑选的全国共有 1000多人，最后挑选录取150多人，绝大多数都接受分配到各省候补，候补期有长有短，但都补了实缺做了县长。我个人也参加了这次挑选并被挑取，参加了一个月的学习后，被分配在江西省以县长任用。但我因原工作单位财政部挽留，没有接受分配，仍留在财政部工作。
另外还要补充说明的，就是在抗战以前举办的历届高等文官考试、普通文官考试都是一经发榜录取，随即分配任用。抗战时期对上述办法有所改变。从1939年起，把高等和普通文官考试，分为初试和再试两次考试。初试及格人员集中学习一个时期，然后举行再试，再试及格后才分配任用。同时把普通文官考试集中由中央举办，不再分由各省举行。当时规定在中央政治学校设立公务员训练部，在训练部下分设高等科和普通科，各科下按考试人员类别分别设班。几经高等文官考试初试及格，即入高等科学习半年，然后参加再试，再试及格才分配任用，否则即取消初试及格资格。凡经普通文官考试初试及格的，即入普通科学习一年，经过再试及格，然后分配任用。在学习期间的生活待遇，原有工作单位的，仍由原单位照发薪俸，原来没有工作单位的，由学校发给每人每月生活费50元(这是1939年的标准，以后随着物价的上涨，生活费标准有所提高)。一般来说，凡经初试及格，通过学习后进行再试，99％以上都能及格，极其个别的也有再试不及格的。对再试不及格人员，就不承认他是高等文官或普通文官考试及格人员，也不由政府正式分配任用，但由学校负责介绍适当工作，以资照顾。
四、国民政府文官考试及格人员的任用情况 国民政府没有完整的人事制度。官员的任免，大多数凭长官的意志，操持予夺之权。官员职位，抉不上有什么保障。一个单位首长的更换，所有官员都面临一个丢官弃职的危险，正所谓"一朝天子一朝臣"。国民政府曾企求从文官考试的分配任用方面，改变这种局面，希望能使机关官员能够相对稳定。他们参照英国的文官制度，把官员分为政务官和事务官两类。所谓政务官就是参与制定政策、方针、计划的官员，一般可以随长官的更换而去留；所谓事务官就是机关处理日常工作的官员，应当保持相对的稳定，不随长官去留，如各部在部长之下，分设政务次长和常务次长各一人，就是这个意思。刘文官考试及格人员的分配任用，有两条比较明确的原则，即各单位、各机关对分配的考试人员，必须接收任用，不得拒绝，可以不受机关编制的限制。考试及格人员一经任用，不得随意撤换，对其职位有一定的保障。所以在国民政府时期，尽管人事浮沉，但绝大部分考试及格人员的职位，一般比较稳定。长官更新，很少撤换考试及格人员。这是因为一方面考试及格人员一般业务能力较强，多数具有专业知识；另一方面由于他们都是事务官，熟识业务，机关工作有一定的延续性，要使机关工作保持正常的进行，这是可以利用的一支力量。后来考试院锉叙部在各单位建立人邹机构，是双重领导的关系，各部门、各单位的人事处长或人事室主任，大多数是选用文官考试及格人员，这样考试及格人员就更有了保障。
到抗战后期，国民政府各机关中通过考试及格分配任用的人员逐渐增多，特别是高等文官考试及格人员，在各机关中大都是科处长以上官员，他们在机关事务中掌握一定的实权。考试院院长戴传贤把考试及格人员作为他个人的一支政治力量，于是就发起组织了"中国考政学会"。中国考政学会名义上的宗旨是研究考试制度、研究建立健全文官制度，从学术理论上来阐明建立国家考试制度的重要意义，但实际上是联合所有考试及格人员形成一个派系力量。中国考政学会的会员都是各类考试及格人员。曾经担任过典试委员、襄试委员、考试委员的人士也都吸收为会员，有些名望较高的，则被推选为理事。中国考政学会在各省市有分会，分会之下建立通讯小组。它的主要任务是联系考试及格人员，反映考试及格人员所在单位的工作情况，帮助解决考试及格人员在工作上、生活上所遇到的一些困难问题；不定期地出版通讯手册。中国考政学会曾经编辑出版过《中国考政学报》。学报的内容，主要是论述我国历代的科举考试制度以及官吏制度，介绍世界各国的官僚制度以及人事制度，综合报道各地考试及格人员的工作情况，刊载国民政府有关人事方面的制度、法规等重要文献。
为了鼓励考试及格人员从事学术理论研究，从1947年起，对考试及格人员出版的著作进行评奖，按评定等级，分别发给奖金。我本人所著《地方自治财政》论就曾获得优秀著作奖金500元(金圆券)。同时，为了鼓励考试及格人员到国外留学或进修，规定可以免除已经考试及格的各学科的笔试，只补试外语，即可出国留学或进修。总之，国民政府刘考试及格人员还是采取扶持和鼓励的政策，当时社会上也承认考试及格人员是正途出身，考试及格人员自己也以"金榜题名"为荣，影响所及，对鼓励勤奋好学具有一定的促进作用。
以上是国民政府文官考试制度的概略，所述未必详备，谬误在所难免，希望识者予以指正。
（１９８２年）
选自《文史存稿资料选编》。 作者曾任国民政府考试院高级职员。
