“‘公益诉讼与公益法：亚洲的经验’国际学术研讨会”综述

2006年4月19日－20日,"公益诉讼与公益法：亚洲的经验"国际学术研讨会在北京召开。本次会议由中国社会科学院法学所和东方公益法律援助律师事务所主办，亚洲法律资源中心和全国律师协会法律援助委员会协办。中国社会科学院法学所所长李林教授、司法部国际合作司司长宫晓斌、亚洲法律资源中心执行主任Basil Fernando为会议致词；来自韩国、菲律宾、印度、印度尼西亚、泰国、斯里兰卡及中国大陆和香港、台湾地区的50多名代表参加了会议。会议主要就亚洲各国的公益诉讼实践，公益诉讼与公益法的基本理论，公益诉讼中诸角色的作用，公益诉讼的困境、技巧与方法等方面问题进行了广泛、深入的讨论。

    关于各国的公益诉讼实践，与会代表的介绍表明，尽管各国在公益诉讼实践的发展历程、所面临的法律障碍和实际困难等方面都存在很大的相似性。例如，在原告资格方面，除了印度外，其它国家的法律和法院对于放开原告资格的限制方面都持非常谨慎的态度；在建立有利于公益诉讼开展的惩罚性赔偿机制、获得政府和社会对公益诉讼的资金支持方面，各国都存在很多障碍；各国的公益诉讼都获得了各种非政府组织以及社会舆论的极大支持；无论在什么国家，公益诉讼的开展都有赖于公益律师的献身精神以及团结合作。由于每个国家在法律制度和文化方面的差异，亚洲各国公益诉讼的特色也非常明显。这一点是不可避免的，正如有与会者所指出的，公益法活动应当放到特定的语境下加以理解，每个国家的实践者都会根据本国的情况发展出不同的公益诉讼模式和制度。例如，在印度的公益法律实践中，法院的作用非常突出，法院在公益诉讼方面的表现出很大的能动性；然而，法院在这个方面如此能动性以至于令人怀疑它们是否会因为有意偏袒原告一方而失去了中立性。斯里兰卡学者为印度法官的能动性进行了辩护，他认为法院偏袒公益诉讼诉讼中的原告与偏袒普通诉讼的原告之间具有本质的区别，因为在公益诉讼中，法院偏袒原告就是在偏袒公益，而"偏袒公益"不能说是不公正的。菲律宾的律师将公益诉讼的重点落在了穷人身上，他把公益律师称为 "人民的律师"，但与印度不同的是，菲律宾的法院在公益诉讼中并没有起多少作用；而印度尼西亚律师认为，在印尼提供常规的法律援助并不能完全保护人民的权利，因此需要启动一种被称为"结构性的法律援助行动"，它包括提高人民主张自我救济的权利的意识、鼓励社会参与和社会辩论、帮助人们认识到公益诉讼所具有的超越个案的目的等。在韩国，公益诉讼的领域非常广泛，不仅公民的政治权利、公民权利、社会福利权利等方面公益诉讼蓬勃开展，而且旨在反对大公司腐败和专断的经济民主化方面的公益诉讼也开始兴起。

    与会者讨论了与公益诉讼和公益法有关的理论问题。关于公益诉讼的概念和性质，有学者认为，应当区分不同语境下的公益诉讼概念，如民权意义上的公益诉讼、诉讼法意义上的公益诉讼、"公益利益+诉讼"意义上的公益诉讼，其表现形式包括与原告利益有直接关联的公益诉讼、与原告利益有间接关系的公益诉讼、公益律师或公益组织代理的诉讼、检察机关提起的公益诉讼等几个方面。还有学者认为，公益诉讼不仅是一个诉讼活动，也是一项社会运动，它旨在优化社会正义结构、保障民权和建构民主政治；公益诉讼是法院及法院以外的各方展开社会合作的一个表现形式，是理性解决纠纷的机制，而不能将之错误地理解为仅仅是一种对抗性的程序。换句话说，公益诉讼显示了"逻辑的力量"，而不是"力量的逻辑"。也有学者对是否有必要过多探讨公益诉讼概念这个问题提出了质疑，认为公益诉讼主要是一种通过诉讼手段促进社会变革的工具，是一种实践行动，它的定义并不重要，并且过于狭窄的定义会对公益诉讼的开展造成危害。此外，有学者对公益法活动的另一形式--公益游说的基本理论作了介绍和分析，认为公益游说是公益诉讼的一种有益补充。在通过法律手段维护公共利益方面，既不能完全依靠公益诉讼，也不能完全依赖法院，还需要通过公益上书等公益游说形式影响相关法律的制定、修改和废除。

    关于公益诉讼的原告主体资格问题，有学者呼吁在修改民事诉讼法或行政诉讼法时应赋予一般公民进行公益诉讼的起诉资格。在立法上，绝对不能排除公民个人提起公益诉讼的权利。排除公民个人的公益诉讼诉权并不符合宪法的规定，因为宪法规定每个公民都有参加国家管理的权利，而公民参与的一个重要途径就是提起公益诉讼。如果把公益诉讼的希望寄托于某些机关（如人民检察院）或某些团体，那么很可能会造成它们垄断公益诉讼资源而公益诉讼动力严重不足的局面等。有学者认为，那种认为公民享有公益诉讼的诉权会引起诉讼爆炸的说法是没有科学依据的，它并未得到实践的检验，因此，不应当以此为由就否定公民进行公益诉讼的诉权。还有学者对于法律赋予社会团体进行公益诉讼的原告资格问题进行了探讨，他认为，目前如果将公益诉讼的希望寄托于社会团体会遇到很大的障碍原因在于：1.为在现在制度下，成立社会团体非常困难，原告资格赋予社会团体有利有弊；2. 目前很大一部分社会团体都具有极为强烈的政府背景，而其它社会团体在资金等方面的能力过于弱小；3.如果将公益诉讼的希望寄托于社会团体将会扼杀公益诉讼的活力。

    在有关公益诉讼中诸角色的讨论这个阶段，观点的交锋也非常激烈。比如说，以检察官身份发言的与会者介绍了检察机关在公益诉讼中的诸多成功做法和基本原则，并提出了在中国开展公益诉讼应遵循的最低纲领，即首先，公益诉讼的范围应主要限定在民事领域，而行政公益诉讼则是公益诉讼应追求的高级目标；其次，检察机关参与公益诉讼应在现行的政治体制和法律框架下展开。对此，有学者认为，这种最低纲领只是针对检察院提起的公益诉讼，而没有涉及公民个人及团体提起的公益诉讼，并且对行政公益诉讼持保留态度并不符合公益诉讼的精神，因为公益诉讼的目的就在于改变公共政策。还有学者认为，检察机关提起公益诉讼的做法值得肯定，但过于强调这一点则可能会引起如下担忧，即会不会因此排除个人提起的公益诉讼？以公益诉讼原告身份出现的发言者则通过介绍自己从事公益诉讼的经验，提出以自身维权的案例回报社会的主张，同时也提出了应允许进行禁止性诉讼、建立判例制度及诉讼激励机制等建议。还有人提出应采取一种复式诉讼、局部改变的诉讼模式，这种诉讼模式的做法是，针对某一特定问题，坚持不懈地发动的公益诉讼，直到不法行为被最终改变为止。

    关于公益诉讼本身存在的困惑问题，台湾学者运用德国法中主观权利和客观法的区分，对公益诉讼的理论困惑进行了阐述。他认为，在真正的法治国，应遵循三权分立的原则，而扩大公益诉讼的范围可能会侵犯这项原则，所以应由立法来创建公益诉讼的思路。对此，也有人认为，公益诉讼并不代表私人而代表群体，面对的是强大的集团或政府部门，所以法官要在不违法的情况下考虑如何倾斜天平。其他论者则从实践角度提出了应对公益诉讼困境的方法：如认为应正确认识公益诉讼在现阶段的角色（即更多带有思想启蒙的性质），不要赋予公益诉讼过多的使命；也有人提出了影响性诉讼的概念，他认为这个概念从后果方面强调诉讼对法治进程的效果，可以避开许多有关公益诉讼的复杂争论。有论者通过介绍青少年、妇女及劳工权益保护方面的各种成功做法，提出了应由非政府组织与政府配合、专职律师与志愿律师配合共同推动公益法实践的经验；还有人提出了推进中国公益诉讼制度建立的一些建议，如放宽起诉资格，推动最高法院建立准判例制度，或者通过影响决策层来推动有利于公益诉讼的司法解释和专门立法等。

    总的来说，尽管印度、印尼、菲律宾、韩国等亚洲国家公益诉讼走在了中国的前面，但在公益诉讼的理论、制度障碍、风险乃至个人感受上都存在很大的相似性，这些国家的经验对于中国从事公益诉讼理论研究和实践的人来说是一个很大的鼓舞。从中国公益诉讼实践的发展历程看，所取得的成就还是非常大的，因此，我们不应对公益诉讼的未来丧失信心，同时应该学会理性面对公益诉讼所面临的各种法律和体制障碍。中国正处于改革的时代，迈向法治的时代。无论政府官员、社会大众、知识精英，都期待能够通过顺利的变革实现社会的有序转型。公益诉讼实践正回应了社会的这种需求。它是中国正在形成中的公民社会的重要组成部分，它象征着公民权利的觉醒，体现了理性的法律精神。它的现状就像中国社会的整个现状一样，既朝气蓬勃，又问题丛生；既让人充满困惑，又让人满怀希望。我们没有理由不对公益诉讼的未来抱乐观的态度，就像我们没有理由不对中国的未来充满希望一样。最后，会议由法学所教授、东方公益法律援助律师事务所律师张明杰主持，她代表东方公益法律援助律师事务所宣布，东方公益法律援助律师事务所将在今年年底举行中国首届公益诉讼奖评选活动，所有从事公益诉讼和法律援助的组织和个人都有机会获得该奖项。