化解权限之争人大应有作为

4月5日，隶属水利部的淮河水利委员会发布淮河限制排污总量意见，10日，国家环保总局有关人员对此提出批评。水利部一位官员出面辩称，发布限定排污总量意见并未越权行事。（《新京报》4月11日）

    同属国务院的两个部门如此公开地发生争执，还是比较少见的。两部门的立场似乎都有法律依据。而且，依据的是同一部法律《水法》的同一条款，即第三十二条第三款：“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。”

    据此，环保总局认为，淮河水利委员会理应科学核定并依法向环保部门提出限制排污总量建议，而不是自行发布。而水利部官员在对外解释其法律依据时，则省略了“向环境保护行政主管部门”这一语句。

    平心而论，《水法》该条款含义确实有些含糊。这一条款涉及到水利部门与环保部门之间的权限问题。这一条款当初在制定之时，不知是否引起过争执，但是，法律的表述本身就是妥协的产物，各部门都可以向着有利于自己的方向解释，结果就容易引发争议。

    解决权限冲突，政府习惯于采用内部协调的方式，不过协调的效果往往不稳固。因为行政协调往往只能就事论事，行政机关以一个部门在此事上的让步，换取另一个部门在彼事上的让步。此举可暂时化解权限冲突，但权限冲突的根源仍在，冲突随时会再次发生。

    当然，行政机关也可以以正式文件的方式，记录协调的结果。比如，在此次权限之争中，两部门在论证自己的权力时，都提到了《水法》之外的依据。水利部官员提到1998年国务院“三定”，环保总局官员提到，国务院办公厅已明确规定“水环境信息由环保部门统一发布”。

    这些明确水利部与环保总局权限的政策性规定公布的范围，显然无法与《水法》相比，因而外界无从广泛得知。而行政部门的权限并不只与行政部门自己有关，更与被监管对象、其他行政部门有密切关系。如果公众不能清晰地了解行政部门的权限，则其行使这些权力的正当性，就是值得质疑的。

    显然，化解权限之争，需要权威机构对《水法》该条款进行解释，从而厘清两部门权限，消弥冲突根源；根据就是宪法第六十七条第（四）款，全国人大常委会有权“解释法律”。

    但在现实中，解释法律的程序未见应用于解决行政部门因对法律条文理解产生歧义而发生的权限争执。其实，除了中央政府各部门外，地方政府与中央行政部门之间也会因法律疑义而发生冲突。因而，适当启动法律解释程序是完全必要的。而且，这样的制度有利于法治政府的建立。

    法治之下，政府的权力均来自于法律的明确授予，当部门间发生权力冲突时，理应通过法律途径解决。一方面，政府部门可借助法律解释，明确自己的权力；另一方面，可通过诉讼，维护自己的正当权力。这类诉讼之结果，如能被最高人民法院提炼为司法解释，发生法律效力，自可有助于明晰各部门的权力。只有通过权限之争的诉讼及对相关法律的解释，才能使法律规则真正支配权力运转，法律才能真正高于权力，这才是法治的精髓。

    来源：光明网