热点关注：我国紧急状态处置法立法进展
一、进展：讨论稿形成 年底将提交人大
从去年爆发的"非典"到今年年初的"禽流感"，引发了人们对政府如何处理突发事件的思考。众多专家呼吁并期待国家尽快立法。昨天，国务院法制办举办了《突发事件与紧急状态处置法》国际研讨会，向国内外专家征求意见，并重点听取欧洲国家法律专家对各国紧急状态立法的经验的介绍。据不愿具名的参会专家向记者透露，《突发事件与紧急状态处置法》近期已正式形成讨论稿。
10月21日，国际研讨会没有邀请媒体参加，主办方希望办成一个纯粹的内部研讨会，记者偶然得知该信息后请求旁听被主办方谢绝。
应邀参加昨天会议的专家都是国内行政法学的权威专家，包括中国人民大学莫于川教授、北京大学姜明安教授、中国社会科学院法学研究所莫纪宏研究员、中国政法大学马怀德教授及英国、德国等欧洲国家的专家。
中国行政法学会副会长杨海坤教授说，对付突发事件，必须动员国家和全社会的资源和力量，必须有一整套对付紧急情况的应急处理机制。这是世界很多国家的做法。
专家建议，应当在总结国外紧急状态立法经验的基础上，在宪法中明确规定紧急状态制度，同时尽快制定统一的紧急状态法，规定统一的紧急状态下的政府应急机构和应急机制。
据专家介绍，国务院法制办在本次国际研讨会后，将会吸纳一些专家的建议尤其是国外的先进经验充实《突发事件和紧急状态处置法》。专家介绍，按照程序，今年年底，国务院法制办将有望把《突发事件和紧急状态处置法(草案)》提交全国人大常委会。
二、关注紧急状态下的立法不作为现象
毋庸置疑，法律已经成为防治和阻击非典的最佳制度性"处方"。国务院总理温家宝特别强调，要充分运用法律武器坚决打胜非典防治攻坚战。的确，立法是阻击非典的第一道制度性防线，重视"紧急立法"无疑是运用法律武器防治非典的第一要义。笔者欣喜地发现，"紧急立法"这一几乎与国人完全疏离的法治新概念已经进入了我们的视野。继5月12日国
务院紧急公布《突发公共卫生事件卫生条例》之后，上海也就非典的控制紧急立法，依据《传染病防治法》和《突发公共卫生事件卫生条例》等，结合上海市实际情况，出台了首部控制非典传播的地方性法规。据《中国青年报》5月15日报道，上海市人大近日启动应急立法程序，全票通过了《上海市控制传染性非典型肺炎传播的决定》，这一地方性法规规定对拒绝隔离治疗者予以强制执行，对隐瞒病情者予以警告并处罚款，对逃避查验者予以警告并处罚款。同时，该决定还特别载明，其终止日期由上海市人大常委会另行公布。
上海市率先创制控制非典的应急性地方法规，这一紧急立法行为具有一定的立法示范意义。坦率地讲，相对于某些省市动辄用"红头文件"发号施令，出台某些"合理不合法"甚至明显违法的临时性行政措施，上海的这次紧急立法显然更加"棋高一着，略胜一筹"。俗话讲，"善弈者谋势，不善弈者谋子"，重视紧急立法不愧是立法机关在应对突发危机时高屋建瓴的明智之举。
当然，国务院的《突发公共卫生事件卫生条例》、上海市人大的这次应急立法也或多或少存在某些程序上的缺憾，最突出的缺憾就是都没有经过紧急的立法听证程序。若能召开紧急的立法听政会，广泛听取市民代表、医疗卫生界人士及相关方面的意见或建议，或许紧急立法的效果将会更佳，毕竟法规中有关内容直接关涉到对公民人身自由的限制。另外，有关应急性法规对政府的紧急措施应当设置必要的防止滥用权力的行政程序，同时还有必要增加有关公民在紧急状态下合法权益遭受非法侵犯时的便捷有效的司法救济途径。一言以蔽之，在紧急状态下确保政府依法行政和确保公民基本权益不受非法侵害，应当是紧急立法必须恪守的基本理念。
所谓"紧急状态"就是国家面临诸如战争、重大自然灾害、重大传染病疫情流行或其他迫在眉睫的重大公共危机，按照国际社会的通行界说，也就是"一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁"。与
此相适应，所谓紧急状态立法是指出现上述紧急状态后，有关国家机关依据宪法赋予的紧急授权制定应急性法规，协调紧急状态时期政府权力与公民权利之间的关系，动员国家、地区和社会的资源及力量对付危机，以控制紧急局势。鉴于紧急状态的特殊背景，紧急立法原则上可以超越常规立法程序乃至常规状态下的法定立法权限启动和实施立法。我国现行宪法尚缺乏对"紧急状态"完整准确地界定，更没有明确有关实施紧急状态立法的授权性规定，只是规定了全国人大有权决定战争状态的宣布、决定全国总动员或者局部总动员、决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严，规定由国家主席发布戒严令、宣布战争状态、发布动员令，而对于自然灾害、瘟疫或其他紧急状态没有涉及。建议宪法明确规定紧急状态的立法授权，亦即在国家发生战争、重大自然灾害、重大传染病疫情流行或其他重大公共危机背景下，特别授权特定的国家机关(国务院或地方立法机关)制定应急性法规(行政法规或地方性法规)以应对紧急危机。若紧急状态解除或消失，可视情况决定终止该紧急法规的效力。
诚然，在紧急状态下，赋予政府更大的行政自由裁量权是必要的，不过即便如此也必须得到紧急的立法授权，将政府的紧急行政权力纳入法治轨道，这样既可赋予政府紧急行政权力的权威性，同时也可防止紧急状态下政府因滥用紧急行政权力对公民基本权益造成不必要的侵犯。当前，不少地方政府采取的强制隔离、封闭式管理以及强制体检等措施尽管有其现实必要性，但这些直接涉及对公民人身自由限制的行政措施事先并未得到人大的立法授权，实际上现在采取的针对接触者以及针对疫情居民区的一系列隔离措施已经突破了《传染病防治法》中针对患者的"医疗隔离"的范畴，因此确有违法行政和滥用行政自由裁量权之嫌。另外，某市规定不准非典疑似学生参加高考，这种未经授权擅自剥夺公民高考权利的决定显然有违宪之嫌，其实对于非典疑似学生的参加高考问题完全可以采取诸如设置临时隔离考场等方式妥善解决。非典时期的诸多非正常现象除了暴露某些地方政府缺乏"依法行政"理念外，还说明立法机关在"紧急立法"方面存在反应迟钝乃至"立法不作为"倾向，没有及时以紧急立法的形式授权政府部门实施有关隔离、强制体检等权力，并对有关措施的正当范围予以限定。值得一提的是，香港在非典疫情期间对某公寓采取的隔离措施，是在立法会召开特别会议审议和作出专门授权立法后才实施的，香港立法会在这次应对非典疫情紧急立法方面的经验颇值得内地学习。
值得注意的是，越是处于紧急状态的危情时刻，公民的权益越是飘忽不定，越是需要得到法律的特别呵护---对公民权益赋予最低限度的保障。因此，紧急立法必须规定紧急状态下公民权利保障的最低标准，例如西班牙宪法第55条既规定在依法宣布紧急状态时宪法规定的部分公民权利中止，同时也规定了不得剥夺或者限制公民人格尊严、学术自由、家庭生活、受教育权利等，并且对滥用限制措施要追究刑事责任。
希望某些地方立法机关认真学习借鉴上海市人大常委会在紧急立法方面的经验，以实际行动克服地方立法机关在紧急状态下消极旁观、无所作为的"立法不作为"倾向，在今后遭逢类似非典等突发危机时要适时启动紧急立法程序，制定出台紧急法规，为应对紧急危机做出立法贡献。同时，笔者建议将来修改现行宪法时对有关"紧急状态"概念做出明确科学的界定，建议宪法规定授权国务院或者省、自治区、直辖市在紧急状态时可以行使紧急立法权，制定应急性法规，待紧急状态解除或消失，再视情况决定终止该法规的效力。
另外，希望上海市的应急立法能够善始善终，在将来疫情已经消失或完全得到有效控制，原先的紧急状态不复存在的情况下，立法机关就应当及时终止该应急法规的实施，以维护紧急立法的严肃性和程序正义性。
三、加快我国紧急状态立法意义重大
非典给我国带来的不仅仅是公共卫生危机，其影响远远超出卫生健康领域，建立政府应急管理体系和应急机制迫在眉睫。正在北京出席政府应急管理国际论坛的专家4日呼吁，加快有关国家紧急状态立法工作的进度，进一步提高政府机关依法处置突发性灾难的管理能力，对于确保社会"灾而无难"十分关键。
"在新的时代背景下，各种各样的突发事件层出不穷。"中国行政管理协会会长郭济说，地震、空难等重大自然、人为灾害，疫病流行等公共突发卫生事件，以及恐怖主义袭击等，不仅给各国人民的生命财产安全带来极大威胁，而且有的甚至会威胁到国家安全和社会稳定。如何有效应对突发事件，不仅是各国政府管理机关普遍面临的重大挑战，也是中国各级政府迫切需要加以研究和解决的现实问题。
出席论坛的专家们认为，政府在紧急状态下的应变能力与行政管理的权威性、主动性，以及对社会整体资源的统一调配能力，不只是政府自发性的反应，同时也应是法律规范与授权的结果。中国抗击非典疫情的成功经验证明，重视紧急状态处置的立法工作，是我们战胜困难和危机的有力保障。
国家发展和改革委员会国民经济动员办公室的周建平说，突发事件往往容易导致紧急状态。如果政府没有有关立法保障，就不能通过危机管理恢复社会的正常状态。从世界范围看，在应对突发性灾难的时侯，国家立法起着很重要的作用，保障了政府和各部门在紧急状态时期行使紧急权力，使紧急权有法可依。国际上处置突发性灾难的种种做法，为我国应对、处置各种突发性灾难提供了有益的启示。
四、我所专家莫纪宏：我国应就重大突发事件与紧急状态立法
非典型肺炎的突然袭击，震惊了国人，也震惊了世界。这一突发的公共卫生安全事件，不仅对人类医学发展水平提出了挑战，对人类的生活方式、心理承受能力提出了挑战，更对"政府"这一人类古老而不断发展的组织形式的运作提出了挑战。我们可以看到，在抗击非典的过程中，我国政府在各方面都做出很大的努力，也取得了明显的效果。
然而，面对突如其来的灾难，我们的法学理念和法律制度，如何支持和监督政府的行为，这是在我们以前的法学研究中很少涉及，但又是十分重要的内容。"非典"的肆虐给人们提供了这样一个机会去思考，在各种可能出现的紧急状态下，我们的法律如何对政府的行为进行规范与授权。
在现代法治国家，为了严格地规范在紧急状态时期政府行使紧急权力，大多数国家一是在宪法中规定了紧急状态制度，给政府的行政紧急权力划定明确的宪法界限；二是制定统一的紧急状态法来详细规范在紧急状态时期政府与公民之间的关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使行政紧急权力，同时也很好地限制政府的行政紧急权力，保护公民的一些基本的宪法权利不因紧急状态的发生而遭到侵害。
有关这方面的问题我们采访了中国社会科学院法学研究所莫纪宏研究员。
用法律调整紧急状态下的社会关系
相对于大多数中国人而言，"紧急状态"还是一个比较陌生的词语，对这个概念，莫纪宏研究员首先进行了分析。他说，紧急状态在各国立法上名称不一，近似的提法有"紧急事件"、"紧急情况"、"非常状态"、"特别状态"等，还包括一些狭义上的"戒严状态"、"战争状态"等。紧急状态在各国宪法和法律上的描述也不尽一致，但大致上的内容是近似的。比较有代表性的定义是欧洲人权法院对"公共紧急状态"(PublicEmergency)的解释，即"一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁"。紧急状态有以下几个特征：必须是现实的或者是肯定要发生的；威胁到人民生命财产的安全；阻止了国家政权机关正常行使权力；影响了人们的依法活动；必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等。根据引起紧急状态的原因不同一般可以把紧急状态分为两类：一类是自然灾害引起的紧急状态；一类是由社会动乱引起的紧急状态。
关于紧急状态法，莫纪宏研究员说，在现代法治原则的支配下，各国仍然注意制定法律来调整紧急状态下的各种社会关系，防止紧急状态的发生导致整个国家和社会秩序的全面失控。因此，制定了大量的规定在紧急状态时期如何处理国家权力与国家权力、国家权力与公民权利之间以及公民权利与公民权利之间关系的法律、法规，这些法律、法规构成了紧急状态法。是一个国家紧急状态时期实行法治的法律基础。
在紧急状态下的政府权力与公民权利
在紧急状态下，由于全社会的任务首先考虑的是如何采取有效的措施来控制和消除紧急状态，恢复正常的生产、生活秩序，以及法律秩序，因此，社会公共利益，包括国家利益、国家安全，以及集体利益等要得到优先地保护。而要重点保护公共利益，维护法律秩序，就必须赋予政府以行政紧急权力，这些权力一方面相对于立法机关、司法机关的权力具有更大的权威性和优先性，另一方面相对于宪法和法律所规定的公民权利，行政紧急权力具有更大的法律权威，可以比平常时期更容易限制公民权利。为了实现公共利益，政府在平时不能采取的行政措施，在紧急状态时期就可以依法行使。
莫纪宏研究员同时特别指出，为了保障公民的权利不因紧急状态的发生而被政府随意剥夺，许多国家宪法和国际人权文件都规定，即使是在紧急状态时期，一些最基本的人权，如生命权、语言权、宗教信仰权等也不得被限制，更不得被剥夺，这些规定都是防止政府随意滥用行政紧急权，而使公民失去不应当失去的权利。
对于紧急状态下的政府行政权力，宪法中也应有相应的规定。为了保证在紧急状态时期政府不因行使紧急权力而无故限制和剥夺公民的宪法权利，使紧急状态纳入法治的范围内，许多国家都在宪法中明确规定了紧急状态制度，如印度宪法、德国宪法等。莫纪宏研究员认为，在宪法中规定紧急状态制度的目的，是为了通过宪法对紧急状态制度的确立，明确在紧急状态下政府所享有的行政紧急权力，防止政府在紧急状态时期随意行使行政紧急权力，从而给宪法所确立的公民权利造成不必要的侵犯。所以，在宪法中建立紧急状态制度是一个国家依法办事、崇尚法治原则的表现。
我国的紧急状态法律
我国没有在宪法中规定统一的紧急状态法律制度，也没有一部统一的紧急状态法，但是，却制定了包括戒严法、国防法、防洪法、防震减灾法和传染病防治法等法律在内的紧急状态法律，这些法律都明确规定了政府在不同的紧急状态时期可以采取的紧急措施以及公民在紧急状态时期应当受到限制的权利和必须履行的法律义务，总的来说，我国在紧急状态立法领域是有法可依的，但是，也存在着一些问题。
莫纪宏研究员指出，我国现行的有关紧急状态的法律存在的问题主要有三方面：一是紧急状态法律制度不统一，每一个单行的法律只能适用于一种紧急状态，一旦紧急状态产生的原因复杂，就很难有一个统一的紧急状态下的指挥机制；二是有关紧急状态法对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰，特别是一些必要的行政程序缺乏，很容易为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞；三是对公民的权利保障没有底线，这样造成了公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。所以，应当在总结国外紧急状态立法经验的基础上，一是在宪法中明确规定紧急状态制度，二是制定统一的紧急状态法，规定统一的紧急状态下的政府应急机构和应急机制。只有这样，才能贯彻法治原则，保障政府在紧急状态时期也能够贯彻依法行政原则，保障公民的权利不受非法侵犯。
资料链接
3月27日，香港特别行政区政府宣布，禁止探视非典病人，曾与非典患者接触的人士须于十日内每天向指定的卫生署诊所报到，并开始在所有入境管制站实施检疫申报措施；3月27日，宣布中小学生及幼儿园停课；3月31日决定对疫情严重的淘大花园E座实施封楼隔离；4月10日，正式发出"家居隔离令"，对证实感染了非典的家庭实施隔离措施；4月26日，体温量度措施扩大到所有入境口岸；大学停课、建立两亿元抗疫基金等措施，也相继推出；
4月14日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，讨论建立突发公共卫生事件应急机制问题。会议要求制定相关行政法规，从法律上保障突发公共卫生事件的应急反应机制的法制建设；
4月14日，卫生部、财政部、铁道部、交通部、民航总局联合发出通知，要求地方各级人民政府和各级各类卫生、铁路、交通、民航部门要高度重视通过交通工具可能造成传染性非典型肺炎的传播，严堵通过交通工具传播非典型肺炎的渠道；
4月14日，根据《中华人民共和国传染病防治法》第三条规定，国务院果断将我国非典型肺炎列入我国法定传染病进行依法管理，每天向世界卫生组织通报情况，并向社会公布疫情；
4月14日北京启动一级疫情控制措施；
4月16日，国家发展和改革委发出通知，要求各级计划、物价部门密切配合有关部门做好非典防治工作，充分发挥价格工作在维护社会稳定方面的作用；
4月21日，国务院办公厅发布关于2003年"五一"放假调休安排的通知，取消"五一"长假；
4月23日，北京市发布了对"非典"疫情重点区域隔离控制通告，要求对受到非典型肺炎扩散污染的人员和场所，应当依法采取隔离措施，政府有关部门、社会组织和个人应当予以配合。对于拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离治疗的，可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离措施；
4月24日，北京市采取紧急措施，宣布中小学生停课。在此前，广州、香港等也已先后宣布中小学生停课；
4月24，温家宝主持召开国务院常务会议，决定成立国务院防治非典指挥部，国务院副总理吴仪任总指挥；会议决定，中央财政设立非典型肺炎防治基金，基金总额20亿元，从预算总预备费中安排；
4月28日，经中央军委主席江泽民批准，全军各大单位将紧急抽调1200名医护人员支援北京市组建非典型肺炎收治定点医院；
保险公司推出了投保200元保额10万元的针对非典专项的短期健康险，投保人可以迅速获得保障。经保监会批准，泰康、太平洋、光大永明等八家保险公司开始销售针对非典的专项保险；
来源：法制日报
