中国《公务员法》提交在即 诸多争议仍在继续

2003年10月28日，全国人大内务司法委员会在向全国人大常委会报告关于第十届全国人大一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果时认为，国家公务员暂行条例实施后，经过10年的实践，为进一步健全和完善公务员制度积累了比较丰富的经验，制定公务员法的条件已经成熟。
    
    
    2003年11月，经过近三年的起草、修改，十易其稿，与我国500万公务员息息相关的的《公务员法》(草案)(以下简称《草案》)已基本完成，正在向全国各省市的人事部门征求意见，做最后的修改。该法被列入全国人大常委会2003年立法规划，近期将提请全国人大常委会审议。
    
    然而，对于这部即将取代《国家公务员暂行条例》(下简称《条例》)的法律草案，在中国法学界，仍存在各种争议。
    
    公务员新定义
    
    “草案的争论集中在‘公务员的范畴包括哪些’。”参与《草案》起草的中国人民大学法学院毛寿龙教授告诉记者，按《条例》定义，公务员的范围应是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。但根据我国现行的干部管理体制来看，党政机关、群众团体、司法机关的干部，甚至国家事业单位和国有企业的干部都处于类似公务员的位置。而且在实际执行过程中，与这些机构的人员相关事宜也多会参照公务员条例操作。
    
    一位接触过《草案》的行政法学者向记者透露，按照目前《草案》的界定，公务员的范围将包括：党的各级机关、人大、政协、行政机关、司法系统以及民主党派除工勤人员外的所有成员。也就是说除了军事机关和外事机构人员外，所有公职人员都将被涵盖在公务员的定义之内。
    
    “我个人认为，这个范围是不合理的，”这位学者对记者说，“尤其是将法官也纳入到公务员的范畴是不合适的。”据该学者介绍，依照《草案》的规定，以后公务员的管理机构将是人事部和组织部。
    
    “这个范畴虽然符合当前的管理方便的需要，但不利于长远发展”，毛寿龙教授认为，根据实际情况来看，将我国的执政党和民主党派机关的工作人员，纳入国家公务员的范畴，是可以方便统一管理，但从宪法和法律的角度来看，政党机关的人员最好依据各政党的章程和相关规定来进行管理。
    
    有赞成扩大公务员范畴的学者认为，“公务员法只是一部人事管理法，规范的是机关的人事管理工作，不涉及机关职能和工作方式，所以运行中不会有矛盾。”
    
    另一位该草案的起草者则进一步解释扩大公务员范围的意义：“由于没有相关的法律约束，对公务员‘凡进必考’的要求一直不能在非行政机关中加以实施。此类机关中，大约仍然有1／3的新进入人员没有经过考试途径，有了这部法律，对这类人员的管理就可以有法可依。”
    
    考核之变
    
    无论公务员的概念被怎样界定，在多数人眼中，作为职业，公务员仍然是一种身份加保障的象征，前不久各地公务员招考火爆的场面就是一个很好的证明。
    
    随着近几年人事制度的改革和完善，国家有关公务员的选拔、录用、考核制度已经基本建立，地方也相继出台了许多新的对公务员的考核实施方案。在《草案》中，这些新制度将被以法律的形式确定下来。
    
    “从《草案》来看，公务员的录用、监督、薪酬、福利、调动、法律责任、管理机构、离职……等等，都进行了详细的规定”，那位接触过该草案的行政法学者告诉记者，一些正在试行的制度，比如任前公示制度、交流制度等将会在《草案》中被加以确认。
    
    “1993年后，政府机构有62%的新进公务员是面向社会公开招考录用的。但‘进口’依然不严，‘出口’依然不畅。”一位国家行政学院教授对记者说，“目前，公务员工资制度的激励功能依然不明显。仅靠职务晋升难以调动中低层公务员的积极性。这些方面是《草案》中应当加以改进的。”
    
    而毛寿龙教授则表示，《草案》在公务员的考核机制上强调了两个方面，一是强调定性(工作性质)与定量(工作量)相结合。二是强化对领导成员进行定期考核，并在程序上进一步完善考核。
    
    据透露，根据《草案》规定，当公务员对涉及本人的人事处理决定不服时，聘任的公务员可以申请人事仲裁，而选任的公务员可向相关部门申诉。但两者都没有通过司法救济的途径。
    
    “世界各国都是将对公务员的保障途径司法化，而《草案》规定，由申诉的复查机关终审，将会堵住了司法途径解决的路。”那位行政法学者对记者说。
    
    该学者同时表示，“在任何情况下，涉及到人的利益，都需要法律作为即使不是惟一，但却是必须的最后的救济途径，这是一个法治国家在立法中首先应该考虑到的。在下一阶段的修改中，希望起草者和立法者能注意到这一点。”
    
    现实与未来
    
    “我们在由一个行政化的国家向法治化的国家转变，所有的法治观念都在建立当中。从条例到法律的迈进，即使是一小步，也是令人欣喜的。”一位学者表达了对《公务员法》出台的欢迎之情。
    
    “立法的基本理念实际上没有多少变化。从积极方面来看，都是为了推进政治体制改革，建设法治国家，依法治官。”毛寿龙对记者说，“由于时代不同，需要解决的具体问题也有不同。《草案》在公务员条例的基础上，吸收了一系列人事制度方面的改革成果，包括党和国家领导干部选拔任用条例的成果。在此基础上，《草案》积极应对市场经济发展和WTO对公务员建设所带来的挑战和新要求。”
    
    有接触过《草案》的学者向记者表示，“《草案》在内容上虽有所创新，也借鉴了国外人事行政改革的一些经验，但与西方文官制度有很大的差异，总体来讲，仍然是非常具有中国特色的公务员制度。”
    
    “无论如何，《草案》规定了一些公务员制度的基本内容，搭建好了一个框架，为今后的发展留有空间，应该是有利于今后公务员制度的发展和改进。”这位学者总结道。