“小官大贪”现象分析及预防对策

近年来，发生在农村基层干部身上的贪污受贿现象屡有发生，被称之为“小官大贪”。“小官大贪”严重损害了群众利益，破坏了基层政权和村民自治组织的形象。为此，我们对某区2009年以来立案查处的职务犯罪案件进行了专题调查研究，分析“小官大贪”案件的特点和“小官大贪”现象的成因，提出“小官大贪”预防的对策。

2009年以来，某区共立案侦查职务犯罪案件61件85人，其中“小官大贪”职务犯罪案件31件47人，分别占立案总数的50.8%和65.9%。综合分析，有以下五个方面特点：

（一）涉案主体多为村“两委”（党组织、村委会）干部。这些村民自治组织中的村“两委”干部受县（区）镇（街）委托协助行使政府管理职能和推动基层工作，手中有相当权力。41位“小官”中，就有31人是村“两委”干部，占75.6%。

（二）涉案环节多集中在征地拆迁工作中。某区是划调整新设立的新区，工业化、城市化突飞猛进，涉及征地拆迁时间紧、任务重，易滋生腐败。查处的31件案件中，涉及征地拆迁案件就有14件36人，占87.8%。多为在协助管理政府下拨财政资金过程中，骗取征地补偿款等资金。如查处的某村原书记等5人贪污一案，就是以虚列受补偿村民名单的方式，将征地补偿款40余万元套出并予以私分；又如某村书记伙同村委会的其他人员，在沿江高速修建、华电工程建设等征地拆迁工作中，以虚增被征土地面积等手段，合伙套取国家征地补偿款。其中，在征地拆迁补偿工作中，因国家行政机关工作人员不认真履行职责或滥用职权发生的渎职、受贿及贪污案件有9人。涉及征地拆迁的此类案件正呈现逐年增多的趋势。

（三）涉案罪名以受贿、贪污为主。农村基层组织权力过于集中，基层组织的人员有经手和管理土地补偿款的职责，对集体土地补偿款有充分的话语权，容易造成权钱交易。查处的31件“小官大贪”职务犯罪案件中，受贿21件21人，占67.7%。一些基层人员法律意识淡薄，为满足私欲，通过虚构、骗取等方式直接将补偿款侵占私分。查处的31件“小官大贪”职务犯罪案件中，贪污6件19人，占19.3%。

（四）共同犯罪占一定比例，窜案、窝案频发。47位“小官大贪”案件中，共同犯罪7件23人，占总人数的48.9%，近乎一半。主要是村书记、主任、会计等多人利用职务之便相互勾结，合伙作案；或是村干部与行使管理职能的国家行政机关工作人员相勾结，通过虚增被征土地面积，套取国家征地补偿款。如2009年8月，某村村会计伙同村党支部书记、村委会主任，在土地所所长的帮助下，以虚增土地面积的手段，套取国家土地补偿款30余万元。

（五）渎职行为与贿赂犯罪相互交织。主要表现为在征地拆迁过程中，国家工作人员不认真履行职责，为牟取私利，将集体财产作为私有财产补偿给租赁人，给国家和集体财产造成重大损失。如某养鸡场负责人在明知其租用的养鸡场为集体财产、自己作为承租人无权领取征地补偿款的情况下，向分管征地工作的街道党工委副书记行贿以达到骗取征地补偿款的目的。该副书记收受贿赂后，在明知集体房屋、地面附属物和水面青苗等补偿款不能补偿给承租人，仍违规予以给付，导致近百万元的补偿款流入他人腰包，给国家造成重大经济损失。

（一）法治观念淡薄，廉政教育缺乏。“小官大贪”的主体多为村“两委”干部，文化程度相对较低，平时接受的法制教育和廉政教育较少，依法行政、依法治村、廉洁自律的意识相对薄弱。部分涉案人员对自己行为性质、后果没有一个正确的认识，不能区分合法与违法犯罪的界限，有的村“两委”干部认为自己以劳务费的形式私分小金库，是解决村“两委”成员的福利，不认为是犯罪。有些土地管理部门的工作人员，没有正确的权力观和人生价值观，在征地拆迁工作规模不断扩大，涉及的土地资金使用量迅速增加的情况下，不能正确处理手中权力，有效抵制物质诱惑，结果滑向犯罪的深渊。如查处的某土地所所长滥用职权案，该所长主观上糊涂认为“挖大共产党的钱补贴小共产党”是义气之举，不够成犯罪。

（二）有关制度执行不力，不够严密。一是制度落实不到位。有的村“两委”干部不按照《村民委员会组织法》等相关法律法规的规定，对于涉及村民的重大问题不经村民会议或村民代表会议讨论，由少数人或个人决定。有些职能部门负责人一权独大，不严格执行民主决策制度。二是制度设置不完善。左手收钱右手支钱、村干部随意侵占公款，钱账不分、资金管理混乱，白条下账、收入不入账、会计手续不齐备，如此等等财务制度存在严重漏洞。其它诸如村干部工资福利制度、社保医保制度等也存在这样那样的问题。

（三）监管工作缺位，民主监督流于形式。一是纵向监督不到位。村民委员会作为村民自治组织，从法律的规定来看，乡镇（街道）一级政府指导、支持和帮助村民委员会开展工作，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。二是相关监管机制不健全。随着政策性投入增加，村级组织和乡镇政府职能部门掌握着大量的物资处分权，而配套的监控机制却没有建立起来；地方政府和上级主管部门协调配合不够，易造成基层“双管”单位监管薄弱，容易出现“两管两不管”的空档。三是政务不透明，群众难以监督。一些基层行政机关和村“两委”在执行、落实相关政策时，公开不及时、宣传不到位、操作不“阳光”，给不法分子实施职务犯罪留下空间。四是职能监督力度不够。基层纪检监察、审计等职能部门对基层工作履行监督职责时，存在履职不严的现象。

（四）“小官”职务犯罪成本低。一是基层群众对法律知识和惠农政策不够了解，对自身权利缺乏认识，主动监督干部的意识不强，“小官”职务犯罪难以被发现。二是“小官”职务犯罪轻刑化现象突出，使得一些基层干部心存侥幸，甚至有恃无恐。三是村“两委”干部自认为不是什么大官，能捞则捞，纵然犯法也没有什么公职不公职可珍惜的。

（一）加强基层组织建设，强化基层领导能力。党组织是村级组织的核心，是党联系广大群众的桥梁和纽带。加强农村基层组织建设是克服腐败现象，防止职务犯罪发生的有效保障。要选配好领导班子，一方面推选党性强、作风好、素质高的党员作为村党组织书记，另一方面严格执行村民自治制度，尤其是选举制度，真正选出顺民心、合民意的村委会主任及成员。

（二）建立健全各项制度，完善监督制约机制。一是建立健全财务制度，完善财务的审批制度和内部财务监督制度，任何人不得越俎代疱，村“两委”干部除掌握适当的工作接待费用外，不得经管其他款项；二是实行审计监督，对镇、村两级干部进行定期审计和离任审计；三是加强村务财务公开，增加村务工作的透明度，实行账款分开管理，定期核对账目，严禁私设小金库；四是建立群众评议干部制度，定期对农村各级组织和干部进行群众评议；五是要强化上下级监督机制，加强村级基层组织内部监督；六是尽快落实并提高村“两委”干部的工资福利待遇。

（三）抓好专项培训教育，增强依法行政意识。一是以培训班的形式，结合近年来发生的基层组织干部职务犯罪的案例，对基层组织干部和经济管理人员进行法制教育，以案释法，增强法制观念，提高抗腐防变的能力。二是加强对财会人员的技能培训，树立他们的职业道德观，严格执行财经纪律，提高业务水平，切实发挥监督作用。

（四）始终保持“严打”态势，坚决遏制犯罪发生。现阶段检察机关要充分发挥职能作用，对基层组织人员贪污受贿、渎职等职务犯罪要发现一件，查处一件。对典型的职务犯罪案件要进行曝光，起到警示教育作用，从而化解干群矛盾。通过查办一案，教育一片，有效地震慑犯罪，实现法律效果和社会效果的统一。

（五）加大预防工作力度，防止犯罪行为发生。检察机关作为法律监督机关，在查处职务犯罪的同时，更要充分发挥预防职务犯罪的职能作用，积极探索出一条切合新农村建设的预防涉农职务犯罪新路子。一是结合个案特点，有针对性地提出检察建议，做好个案预防、案后预防工作。二是开展重点岗位预防，重点防范党组织书记、村委会主任，以及参与到农村的土地征用、房屋拆迁、惠农资金发放等项目任务的职能部门负责人，严防违法犯罪的发生。三是加强与镇（街）等有关部门联系，开展系统预防，并纳入整个社会预防网络之中。四是加强村“两委”干部预防职务犯罪信息系统的建立和调研分析，探索发案规律、特点，加大犯罪预测和对策研究力度，不断调整改进犯罪预防工作的思路。

【作者简介】滕修福，系安徽省芜湖市三山区人大常委会内司工委主任；胡昊，系安徽省芜湖市三山区人民检察院检察官；魏小明，系安徽省芜湖市三山区人民检察院检察官。

来源：北大法律信息网