杨宇冠：三个层面堵住保外就医漏洞

原标题：“保而不医”、“一保到底”、“脱保”现象时有发生，中国政法大学教授杨宇冠建议三个层面堵住保外就医漏洞

近年来，“保外就医”这一彰显人道主义与司法文明的制度，在执行过程中常出现罪犯“保而不医”、“一保到底”、“脱保”等现象。如何遏制这些现象?7月l6日，中国政法大学诉讼法研究院副院长、教授杨宇冠做客正义网“正义论坛”，详析保外就医制度异化的根源和治本之道。

完善制度堵住寻租空间

记者:近年来，一些罪犯利用法律法规存在的漏洞，以“保外就医”的名义逍遥“狱”外。在您看来，保外就医出现异化现象的根源在哪儿?

杨宇冠:我国目前的法律规定当中，涉及保外就医的并不少，但实践中执行起来仍然存在一些问题。究其原因，主要有以下三个方面:第一，保外就医的实体条件缺乏客观标准，如“身患严重疾病”这个标准，有时很难界定，可操作的余地很大。第二，保外就医的程序不够透明。对保外就医的必要性和罪犯的社会危险性等评估，没有严格透明的程序，包括:提出人或申请人不明，审查程序不透明、决定程序不公开等等。第三，保外就医的监督程序不严密。根据法律规定，检察机关对保外就医可以进行检察监督，但这种监督基本上是事后的书面监督，所起的作用有限。

记者:有专家建议修订监狱法或制定“刑罚执行法”以完善保外就医制度。对此，您有何看法?

杨宇冠:在保外就医制度完善上，我觉得应当重点关注以下内容:第一，对于有严重疾病需要保外就医这项制度，可以进行类似减刑、假释程序处理方式的改造，并以此为契机推动“减假保”的公开透明，实现执行阶段的类诉讼化处理。第二，提高医疗鉴定人员的职业操守，对于故意出具虚假证明致使罪犯以保外就医之名逃脱惩罚的医务人员和机构应当追究法律责任，堵住寻租空间。第三，进一步完善和提高检察机关对于保外就医的监督能力和水平，落实保证人制度，对于保证人恶意违反《社区矫正实施办法》规定的行为，应当给予处罚，构成犯罪的还应当依法追究相应的刑事责任。

不过，法律的修改固然是一方面，更为关键的是如何把法律贯彻落实到司法实践中。

推进司法审查防止出现异化

记者:保外就医在哪些环节最易出现问题?

杨宇冠:在司法实践中确实有罪犯利用保外就医来逃避刑罚的惩罚。这种问题主要存在于两个环节，一是决定环节，二是执行环节。刑诉法规定，对罪犯确有严重疾病，必须保外就医的，由省级人民政府指定的医院诊断并开具证明文件，法院和执行机关据此作出监外执行决定。虚假鉴定成为保外就医逃避惩罚的重要因素。保外就医的关键在于就医，在申请和决定保外就医时必须防止有关医疗机构和个人违规出具医疗诊断书。

在执行过程中也存在一些问题，比如罪犯确实符合保外就医条件，但是并不积极寻求治疗，而采取各种方法进行“延保”，有些罪犯出于逃避刑罚的目的，甚至“脱保”。《社区矫正实施办法》中仅要求“保外就医的社区矫正人员还应当每个月向司法所报告本人身体情况，每三个月向司法所提交病情复查情况”，并没有规定罪犯强制接受治疗;《罪犯保外就医执行办法》第l0条规定:“保外就医罪犯由取保人领回到当地公安机关报到。保外就医罪犯在规定时间内不报到的，公安机关应及时通知其所在的监狱、劳改队、少管所，由劳改机关负责寻找。”由取保人将罪犯送至当地公安机关，这项规定也存在一定的问题，很容易出现罪犯“脱保”。

记者:有学者认为，目前的保外就医是一种典型的行政审批程序，具有秘密性、单方性和随意性的特点，应改造为司法程序。您作何分析?

杨宇冠:目前我国保外就医乃至整个暂予监外执行程序都体现出行政审批的色彩。根据相关法律规定，在判决宣告前，暂予监外执行由法院决定，交付执行后则由执行机关(监狱或者看守所)来决定。根据诉讼法的基本理论，“决定”主要是针对程序性问题，通常情况下一经作出立即生效，而且“决定”具有单方面的行政审批类的特点，相类似的还有不起诉决定、回避决定、撤销案件的决定，等等。

实际上，暂予监外执行是一种对刑罚执行的变更，牵涉到罪犯的个人权利和国家刑罚权的实现，应该属于实体问题的处理，应当采用“裁定”方式。既然是裁定，最好还是采取司法审查的模式进行。

暂予监外执行可以设计一个类似于诉讼的结构，由当事人或者其法定代理人、辩护人提出申请，并提交相关的证据材料，包括鉴定意见、危险性评估报告(或称为社会调查报告)，让法院组成合议庭对是否符合保外就医暂予监外执行的条件作出裁定。这种做法理顺了“减假保”三者的关系，因为这三者都是对刑罚执行的变更，而减刑、假释均需要有合议庭作出裁定。

“越位”与“缺位”都要监督

记者:修改后刑诉法一定程度上强化了检察机关对暂予监外执行的监督，但尚缺明确的实施细则。检察机关应该如何发挥监督作用?

杨宇冠:检察机关作为法律监督机关，其监督不仅应体现在对“越位”的监督上(不符合保外就医条件而决定保外就医)，还应体现在“缺位”的监督上(符合保外就医条件而不予保外就医的情况)。

检察机关对保外就医的监督，法律和相关司法解释作了较为具体的规定，根据监督对象的不同，可以分为两类:一类是在执行判决前，由法院作出的保外就医决定;另一类是在交付执行后，由监狱或看守所提出的保外就医意见。

具体来说，对于法院决定的保外就医，检察机关只有事后监督的权力，但该监督权具有一定的强制性，必然引发法院的重新核查;对于监狱和看守所提出的保外就医意见，检察机关可以参与并影响决定程序，进行事中监督，因为上述两个机关在向省一级或地市一级有关机关提出保外就医意见书时，还必须将该意见书交给检察机关进行审查，便于检察机关及时参与到决定程序中，及时给出检察意见。不仅如此，检察机关还能对最后的保外就医决定再次提出书面意见，能够采用事中和事后参与的方式，积极行使检察监督权力。

当然，这些权力的实现还需要有更加细化、具有可操作性的规则，仅凭检察系统一家难以进行，应当联合司法部、公安部等相关机关及早制定相关细则。

来源: 法制日报——法制网 2014-07-25