《突发公共卫生事件应急条例》是制度措施不是权宜之计

非典事件发生和《突发公共卫生事件应急条例》的公布实施，将对政府工作和法制建设的全局带来什么影响，为许多人所关注。就此记者采访了行政法学专家清华大学于安教授。
    记者：《应急条例》的“应急”实际有两方面的含义，一个是处理非典事件的应急，为当前进行的抗击非典的有关措施提供法律依据；一个是弥补行政管理制度缺陷的应急，不限于解决当前处理传染性非典型肺炎流行引起的危机。这是否表明过去有一些该做的事情没有做完全，或者说做了但是还不充分和不到位？
    于安：是的。现在是亡羊补牢，从制度上全面完善国家能力和危机处理的法律机制。
    记者：为什么制度那么重要？
    于安：紧急状态下社会面临的危机往往是重大全面的，由此产生的行政职责也就很大，对公民权利限制也比较多。例如严重传染病的爆发和流行，将危害整个社会和人类生存本身，可能致使社会生产生活的停顿，还有比这更大的事情吗？危机处理权集中于政府，公安、工商、交通、通讯、教育、质量检验等各个部门都被动员起来参加进来，还有比这更集中更广泛的行政措施吗？行政机关履行这么重要的职责应当有依据，因此需要制度建设。从整个行政法制度上说，紧急状态下的紧急行政权力是行政机关的基础性权力，应急机制是行政法不可缺少的制度。
    记者：突发公共卫生事件只是社会紧急状态的一种情形。对地震等突发灾害，我国立法现状如何？
    于安：这次非典事件应当推动我国全面建立起紧急状态下的行政应急制度，处理突发公共卫生事件只是一个方面。通信事故、交通事故、科研实验事故、国家考试失密事故等在现代社会是难以避免的，一旦出现而又没有有效的处理应付机制，就会使社会遭受巨大甚至难以挽回的损失，例如电脑病毒造成网络系统瘫痪对国防、交通、政府管理等方面的严重危害。过去我们在这方面做了许多工作，例如我们有防洪法、防震减灾法、国防法、戒严法等，但是比起当代社会的需求来说还很不够。要把提高处置突发事件的能力或者危机处理能力，作为全面提高国家管理能力的重要内容。
    危机事件往往对整个社会构成危害或者威胁，因此需要动员整个社会和各个行政部门来克服和排除危机，个人的自由和权利要服从社会保卫和其他危机处理措施而受到限制。如何使紧急状态下的政府权力规范地和积极地行使，如何使政府措施具有可预见性，如何处理渎职行为和越权行为，如何补偿公民因行政征用造成的损失，都是应急处理制度应当研究和规定的事项。因此应当从现在起进行全面检讨，将紧急状态法和危机处理法作为行政法制建设的一件大事来做。
    记者：处理突发公共卫生事件并不只是局部的政府职能，或者说只是卫生行政部门的事情，而是涉及到国家发展的全局性问题。您参加了5月15日国务院召开的贯彻实施《应急条例》座谈会。温家宝总理在会上的重要讲话，从全局上提出了什么样的应对思路？
    于安：我认为温总理的讲话从非典事件中提出了两个全局性问题，一是发展目的，一是发展战略。在发展目的上，要从“不断提高人民物质文化生活水平”的提法中，进一步明确引出和强调“人民的卫生健康水平”这一重要内涵。要把有利于提高人民的卫生健康水平与有利于提高人民的生活水平一起，作为各项政府工作的检验标准之一，作为建设小康社会的重要标志之一。我们发展生产和增长社会财富的重要目的，不但要满足人民日益增长的物质文化需要，还要满足人民的卫生健康需要。中国的很多重要事情是需要政府来办的，如果我们将提高人民的卫生健康水平作为所有政府机关工作的共同目标，就可以比较协调和比较快地整合和调动各种政府资源达到这一目标。
    实现发展目标需要有正确的发展战略。温家宝总理提出要重视两个协调，非常重要。一是经济与社会的发展要协调，二是城市和乡村的发展要协调。一长一短，势必跌跤。经济建设这一工作中心不能动摇，做好社会管理工作对于经济发展是不可忽视的。我们已经从非典事件中切身体会到公共卫生事业管理不好，对经济发展的影响会有多么大。在整个公共卫生资源中，农村是最为奇缺和薄弱的，虽然城市的情况只是相对地比较好一些。现在农村防治非典工作得到了重视，农村公共卫生设施和人员严重不足的情况就显现出来。不用说乡一级的医疗卫生设施，就是到县级也多是综合性医院，严重缺乏专门的传染病医院和其他传染病防治设施。如果农村发生传染病流行，后果将是严重的。
    记者：国家现在已经充分认识到上述发展战略的两个“协调”问题，这是否意味着情况将会很快发生变化？
    于安：我在会上听到总理当即指示在座的中央有关部门负责人，在国债资金的使用结构上考虑公共卫生的问题，这一指示的内容已经见报了。国家将拿出钱来，搞好信息网络、应急救治设施等几个方面的建设。过去在理论上争论过医疗卫生事业到底是纯公共产品还是准公共产品，这次抗击非典的经验算是把问题搞清楚了。认识问题解决了，以后在政府职能和政府投入方面的问题就比较容易办了。
    （记者　万学忠）