“非典”危机呼唤加快体制改革

这次“非典”再次暴露了政府行政管理体制的弊端，说明现行体制已到了非改不可的地步了！目前的体制弊端，我用四句话概括：政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。在这种体制下，一级政府遇到社会危机时在一定程度上失去了对某些部门（如卫生部门）的有效调控能力；而某些部门自我做大，它们将权力的行使与自身利益纠缠在一起；各个部门在处理方式上习惯于层层审批，总是等待着上级的意思，该负的责任谁也不清楚；行政审批的复杂化，又导致正常工作的效率低，遇到“非典”之类的特殊危机事件，更缺乏足够的能力去处理。一遇到危机，马上暴露出缺乏有效及时的快速反应机制。这个问题，五级政府都存在。
    另一弊端是，我国政府体制条块分割严重。在这种制度下，地方政府也很难协调各部委、党政军系统的关系。从整个体制上看，在危机时刻对一些重大事项谁负责、对谁负责的问题，谁也不清楚。即便中央政府下令，各级政府各个部门之间也难以有效协调——大家都是一亩三分地，各管各的。利益拼命争、责任拼命推。一直推到中央发话，中央需要总书记发话才行得通。这是不负责任的体制，缺乏责任心的体制。现行行政管理体制的弊端在此次“非典”危机的挑战下暴露无遗。
    以前政府在处理类似事件的方式往往是我行我素式的，认为是内部事物，外界无权干涉。现在融入国际大家庭中，这种方式已经不可行了。从这次事件中，政府汲取的教训是，各级领导干部必须牢固树立人权保障意识。只所以会出现有的部门、单位的领导在“非典”危机面前麻木不仁、欺上瞒下、克扣公共信息、压制媒体舆论的监督作用等现象，是因为除了体制制度方面的缺陷外，在观念上就根本不了解人权为何物。过去，在极左思想的长期影响下，人权被贴上“资产阶级”标签，许多干部谈及人权便会谈虎色变。缺乏对人权价值观的重视，自然也会对各项具体权利如公众的生命权何知情权等缺乏认真保护的意识。生命权是极为重要的基本权利，岂能视生命为儿戏？对人权价值的轻蔑是一切官僚主义和腐败现象产生的根源。中国加入世贸组织过程中，政府同时签署了国际人权两公约，这是中国历史进步的标志性事件。如何进一步加强对干部进行人权教育的问题，应当引起有关方面的高度重视。
    卫生部和北京市的主要负责人都被免职，这个处理是及时的。发生问题后，该撤职的撤职、该追查责任的应继续追查责任。我认为还不仅仅是这两个官员的问题。“非典”被纳入法定的传染病，已在法律层面上被定性。对于涉及公众生命安全的公共信息，故意隐瞒不报的，已经构成违法行为。对于故意隐瞒不报的，只是免职是不够的，严重的应该追究法律责任。但目前的问题是，我们的法律规定不清，也反映出法律规范必须严格。通过对这两位高级干部的处理，对于其他干部可以起到警戒的作用。对中央的有关“非典”危机的决策，必须不打折扣地贯彻执行。在涉及人命关天的重大事件方面，犹豫不决的、不能坚决贯彻的，马上要撤换；情节严重的，要承担法律责任。
    目前，卫生法、药品法等法律只是明确了有关部门的权力，而行政官员如果违反规定，应承担什么样的责任，却缺乏足够详细的明文规定。在完善有关法制方面，应该强调责任意识，通过建立法律责任机制的方式，建立有效的危机管理机制。目前我国根本没有危机管理机制，所有的措施都是临时性的。年年有灾害，但没有人负责。有人抱怨说中国的官越来越不好当，这是好事。现在不是不好当，而是太好当了！
    在这次非典事件中，大家关注的另一个焦点是公民的知情权问题。公众的知情权必须保障。不但危机事件本身的信息应该公开，危机事件之外政府行为的信息也应该公开。信息公开化问题我早在十年前就呼吁过。但十年过去了，将“信息公开法”列入立法阶段仍然很难。SARS事件应该是一个推动。知情权是公民的基本权利，1946年联合国大会第59号决议，宣布知情权为基本人权，将知情权提高到相当一个高度来认识，强调知情权是维护公民一切自由的关键。1948年，《人权宣言》进一步强调知情权，“人人享有经由任何方法寻求接受和传递信息的自由”，但我们国家几十年的传统体制，把“人权”贴上资产阶级标签，直到最近几年才变成正面的字眼，认识有所提高。现在看来，以前那些“内部情报”、“保密”的东西许多都是应该公开的。
    一些人好象仍持有这样的理由或借口：把信息全部公开，会引起公民恐慌，从而影响社会经济发展。这种想法完全是错误的。如果不公开，瘟疫蔓延开来，到了不可收拾的地步，那就不只是对中国人民的犯罪，而是对整个人类的犯罪。撒谎只会使外界对政府失去信任，影响外界的投资信心，经济更容易受影响。政府形象也丧失权威性，反之，将信息公开出来，外界对你才有信心。这也是特殊时期“开放倒逼改革”的特殊作用。另外一方面，没有信息公开也没有自由竞争。政府垄断信息是极大危害。世贸组织规则要求平等公开，对国企公开，也对民营企业公开。信息偏在也极大影响经济发展。
    目前各国都在制定法律确保信息的公开，公民参政的前提是知政。韩国、日本、澳大利亚等国都有信息公开法。信息公开法也应建立“司法救济制度”，也就是说，因为政府信息不公开而导致感染的，公民可以告政府，要求一定的经济赔偿。信息越不公开越影响经济发展。
    从“非典”事件反映出，在建立危机管理系统方面仍有许多工作要做。各级政府都要建立危机处理机制，建立危机管理系统，包括对公众的信息发布系统。目前看来，许多领导干部连危机系统的概念都没有。重视危机管理，这是全球性政府管理理论和实践的发展趋势。各级干部应当增强危机管理意识，要正确认识危机的积极功能与消极功能。危机与常态只是相对的。常态是由许多潜在危机和表象危机之间的时间差所构成。危机是对社会系统的高度优位价值和目标的威胁。局势剧变前可供选择的决策时间极为有限。这就要求各级领导干部在危机面前必须以高度负责的精神作出快速反应，不得延误时机。已经呈现的危机能够预告更大危机的可能到来。对一些似乎规模和影响不大的危机决不可以掉以轻心。危机决策大多具有不可逆转性。一旦发生决策失误就会后患无穷。危机决策就是控制危机并使之转化为常态。危机既表明可能局势恶化，也表明可能有新的转机。危机处理得当的话，有利于加强组织系统的整合基础，有助于加强群体内部团结，有利于加强系统对环境的适应性。危机处理具有社会安全阀的作用。“非典”危机的发生暴露出政府体制的弊端，从而有利于促进变革。危机管理具有紧迫性、权变性、心理约束性、跨辖区性的特点。由于社会压力和紧张状态的作用，深重的危机会导致非理性行为。危机处理者会犯意想不到的错误。在处理重大危机时，可能需要进行政策调整。因此，需要对政策调整事先进行严密论证和准备。
    危机管理过程由三阶段（发生前，发生中，发生后）组成，在每一个阶段，都需要建立相应的危机管理机制。危机管理机制的建立应当围绕五大环节进行：危机信息收集、危机预防准备、危机演习（使人员资源发挥预期效果）、损害控制处理和事后恢复。因此需要建立危机计划系统、危机训练系统、危机感应系统、危机指挥中心（包括决策者与智囊、危机处理小组和危机处理专家）、危机监测系统和危机资源管理系统。危机发生前的管理活动要努力将危机化解在爆发前。危机发生中的管理活动要注意将危害控制在最小范围内。危机发生后的管理活动重在恢复原状，汲取教训。建立危机处理机制的前提是行政体制的改革，否则，危机管理系统的作用是有限的。国务院建立危机管理系统的同时，全国人大有关方面应抓紧出台危机处理法，明确法律责任，主观上故意瞒报的、不作为的、克扣信息的，都必须追究法律责任。
    危机决策是典型的逆境决策。像非典这样的危机是在特定时限制中要求迅速作出决策的突发性事件乃至灾难。逆境泛指在制定政策时面临的各种严重困难。逆境所构成的挑战可能是政府改革和进步的前提条件。危机决策要避免政策死角。逆境可能是由明确而易于把握的因素造成的；也可能是由多重且难于把握的因素造成的。有的逆境运用已知的政策措施能够应付；有的逆境用尽已知的政策措施和办法也无济于事。内生的逆境是政府体制本身固有的弊端造成的；外生的逆境是政府体制以外的因素所造成的逆境。在实际中外生的逆境与内生的逆境往往会交织在一起，像此次“非典”危机一样，需要大力改革政府体制。危机政策问题的转变或剧变会影响人们对传统的政策规范、政策假设、政策习惯、政策原则乃至元政策的看法。此种变化的积极方面会有利于促进政府管理方式的改革。
    
    
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