重建法院体系推动税法改革政府大幅瘦身

2010：稳定的乌克兰正在形成

“思变求新”的2010年已然是乌克兰独立20年历史中最浓重的一笔，过去10个月不断被“变革”刷新：亚努科维奇当选总统，宣告橙色政权终结；举行地方选举，地区党蓝色几乎“染遍”全国；实行宪法改革，恢复1996年宪法；推进司法变革，重建法院体系；倡导税法革命，实行“阳光”经济，使影子经济合法化；实施行政“消肿”，向腐败官僚宣战……

“20年前乌克兰宣布独立，并开始了国家建设进程”，6月3日，亚努科维奇总统在国情咨文中指出，“今天，‘一切为民众的’乌克兰的建设进程正式开启。这一进程将不可逆转。”橙色革命以来乌克兰最为动荡的时期已悄然结束，一个稳定的、可预见的乌克兰正在世人面前形成

昔日矿工问鼎总统宝座

2010年2月25日，在乌克兰议会圆拱大厅内，亚努科维奇从乌克兰宪法法院院长斯特里扎克手中接过象征总统权力的权杖，正式成为乌克兰正式独立以来的第四位总统。

自小出生在顿巴斯大工业区且身世十分“无产化”的亚努科维奇，童年和少年几乎是在没有母爱的荒漠中度过。“我的梦想是成为一名矿工，矿业技术院校毕业后，我三分之一的生涯是在与煤矿打交道。”这是他在接受本报记者采访时曾经这样吐露自己的心声。

2010年对亚努科维奇来说，无疑是一个重要的人生转折。他是在经历了两轮总统竞选后以微弱优势战胜政治宿敌季莫申科，并摆脱了“选举舞弊”诉讼后才正式接过了总统权杖。

由于本届议会是前总统尤先科提前解散议会后于2007年10月选举产生的，议会多数派和内阁带有明显“橙色政治”烙印，亚努科维奇为了推动自己改革设想，又重新整合了议会多数联盟。在作好了法律依据铺垫，并经过前期的酝酿，3月11地区党、共产党、利特温联盟和其他党团共235名议员结成第六届议会“稳定改革联盟”，并组建阿扎罗夫总理新内阁。至此，总统、总理、议会“三驾马车”正式形成。不过即便如此，不甘心就这样退出舞台的季莫申科联盟，随后又发起了抨击新联盟和新内阁组建违宪的新一轮攻势。在经过约一个月的唇枪舌战之后，围绕乌议会多数联盟和新政府的合法性问题才终于画上句号。

在确定了国家权力架构后，下一步就是“编织”地方政权。7月1日，乌克兰议会通过《关于确定2010年举行地方议会议员选举和乡镇长及市长选举》的第6592号法案，决定在2010年10月31日举行全国地方选举———选举地方议会议员、乡镇长及市长。新的地方选举法确定按混合选举制进行，50%地方议员按政党提名选举，50%按单票资格选区选举产生。同时取消了必须要有正式登记注册一年以上的政党才有资格提出自己候选人参选的规定，使所有政党具有平等参选权利。12月上旬最终公布的结果显示，全国27个划区中地区党掌控和主持着22个州市，几乎是“蓝天”一片(地区党旗色)。这样，总统亚努科维奇建立了对自己负责的政府，由自己任命的州长，以及由自己党派人员执掌的行政权力和州市议会的立法权力。至此，过去几年来橙色革命滋生的无序“螃蟹民主”终于休止。

前美女总理身陷“温室门”

12月15日，乌克兰总检察院决定传唤前总理季莫申科，并告知，在前期刑事调查和问讯取证基础上，决定对“温室门”案进行刑事立案，并限制季莫申科出境。检方称，她涉嫌在其任总理时，将温室气体排放指标交易金挪用于退休金发放。此罪行适用于《乌克兰刑法典》“超越职权导致严重后果”的量刑规定，当天因季莫申科律师没有在场，检方暂未对其提出正式指控，20日季莫申科带着律师再次接受了检方问讯，并接受了指控书，季莫申科“由涉嫌者升格为被告”。

其实，早在今年4月28日乌克兰总检察院就正式宣布，检方立案前调查结果证实，乌克兰向日本出售的3000万碳指标额度(1个碳指标额度相当于1吨二氧化碳)换取外汇3.2亿欧元，其中2亿欧元没有用于绿色投资的专项节能项目。此后，经过半年多的进一步调查和一家美国法律财务公司数月审计，结果表明，季莫申科将原本作为国家预算特别基金专项用途的资金挪作他用。12月17日，乌财政部长雅罗申科在议会听证会指出，前季莫申科政府违法使用资金总额约500亿格里夫纳(约63亿美元)。同时检方发现，季莫申科政府有数百个决定违法，特别是三次免除煤炭企业缴纳养老基金税和其他社会保障基金。分析认为，当时季莫申科是为了竞选总统，才以此向“东部示好”，在亚努科维奇的票仓“插上一腿”。所以，12月20日检方对被告季莫申科的指控是“从私利出发有预谋地擅自决定温室气体排放指标交易金挪作他用，弥补国家预算退休养老金的支付”。如果犯罪事实和指控成立，那么，按照乌克兰刑法典第三部分第365条追究刑事责任，这位前美女总理将获刑7年至10年。

尽管季莫申科一再强调自己的清白和无辜，不过，记者在现场的感觉却是，此时已不见昔日季莫申科招牌式的激情演讲和“一团火”般浓厚的火药味，原有的自信和风度似乎渐渐褪去。这朵“乌克兰带刺的玫瑰”以其端庄优雅的言谈举止、强硬的政治主张在过去数年间吸引了无数人的眼球。曾几何时，她口若悬河，滔滔不绝，不会放过在公众面前演讲的任何一个机会，然而这次却是破天荒地只讲了几分钟便匆忙离去。此间分析认为，这次她身陷“温室门”后，至少在2015年前恐难再返回。或许这次等待她的，将是第二次光顾2001年2月她曾呆过一个多月的卢基扬诺夫看守所。而与季莫申科“温室门”案件有牵连和涉嫌者还有一批部长高官，他们或被捕、或拘押、或已坐监、或出逃在外。

司法改革创新法院体系

今年8月底，亚努科维奇总统在接受包括本报在内的中国媒体提出的有关政治改革问题时，他第一次公开提出宪法改革迫在眉睫。“地方选举、行政改革在即，一切变革求新离不开宪法的修改”。不久，由总统领导的执政党———地区党在议会启动修宪审议程序。议会以简单多数通过决定，请乌宪法法院审议2004年12月8日通过的2222号“政治改革”修宪案是否违宪。9月30日，宪法法院裁定“政改”修宪在审议过程和表决程序上“违反宪法”。由此，旨在建立议会总统制的政治改革法案被废除，恢复了此前被议会“剥夺”的隶属于总统的部分权力，“矫正”了1996年宪法效力，乌克兰由议会总统制重归总统议会制。总统亚努科维奇重新获得对政府的掌控，有权提名总理并任命、解职内阁成员。

亚努科维奇表示，为确保宪法实施，乌克兰的民主进程不可逆转，必须深入推进司法改革。为此，亚努科维奇一上台就成立了法律改革委员会，并就乌司法制度的改革又专门成立一个由22名法官、3名法院工作人员、19名专家学者组成的工作小组。议会通过的《乌克兰法院制度法》、《法官地位法》等从框架上使法院仍保留了过去的三级制，另外还建立了一个新的高级民事、刑事专门法院。全国的最高法院仍保留，但人数将从约100人大幅削减至只剩20人，其主要职责是审议对上诉法院提出的申诉，复审高级上诉法院的决定。此外，根据《诉讼程序法》制定出办案审案的时限总体上也比原来减少了一半。

值得一提的是，在乌克兰新的司法体制中，最高法律委员会具有最大影响力。该委员会由占多数的法官和少量专家及官员共25人组成。另一个重要的司法机关是乌克兰最高法官专业委员会，其构成全部是法官，并赋予所有涉及终身法官的举荐和法官违法免职提议的职能，不再经过议会司法委员会而直接提交议会审议通过。

此外，司法改革的进程势必还会对立法部门产生积极影响。议长利特温认为，乌克兰对国际条约协定审议过程必须改革，以适应乌克兰积极多元外交。12月14日，利特温在第十次驻外使节会议上指出，乌克兰的国际法框架需要厘清，迫切需要重新制定新的国际条约的签署、审议、批准、生效程序的修改。他举例说，乌克兰有些国际条约协议是在1990年签订的，有些至今还没有提交议会审议通过，显然已失去现实意义。这表明，乌国内审议程序妨碍和拖延了条约的及时审议和生效，使乌国际信誉受到影响。一般情况是，签署审议法律程序周期是3-4年，而乌克兰的速度太慢了。现政府还有22个双边国际条约，17个多边国际文件的审议批准程序还未完成，其中一半是在5年和15年前签署的，其中还有两个最早的国际条约———1950年签署的国际协定和此项协定的1976年附加协议书。

此次乌司法改革的主要内容，包括简化司法制度、取消军事法院、建立法官首次任命透明程序、提高法院的地位和责任。司法改革的目标是保障司法现实的独立、法院裁决的独立、公民的法律保护，恢复社会和公民对司法和执法制度的信任。亚努科维奇强调，只有进行全面的司法改革，才能真正体现国家政权的民主性，建立一个强大、公正、民主的共和国。

税制改革实现阳光经济

“影子经济”作为一种现象伴随着世界许多国家，其比例通常在国内生产总值的5％-12％，但在处于经济转轨时期的国家中“影子经济”更为突出，如果其占到国内生产总值的30%，甚至超过这一警戒线，就会严重破坏国家的正常经济生活，影响社会的发展。而据2009年下半年乌经济部资料，“影子经济”已经占到国内生产总值的65%。这种严重的程度使乌经济社会畸形蹒跚，使部分权力滋生腐败，其毒瘤恶性膨胀。

根据国际透明组织的数据，在世界163个腐败现象严重的国家中，乌位居第99位。据乌有关专家估算，乌克兰每年行贿数额达3550亿格里夫纳。尽管纳税意识在加强，但只有60%的人能主动纳税，尽管进行减税或赋税特赦，但仍没从根本上遏制“影子经济”的扩大。要使经济健康化，必须实行“阳光经济”、“去影子化”，而其实施途径就是打击腐败，实行新税制，重组国家金融监管，建立企业特别登记和制定增值税补偿项目细则等。

于是，亚努科维奇政府将税制改革作为乌克兰2010到2014年经济改革计划的重要组成部分推出。但当局没有想到的是，11月中旬通过的新税法典却引发政局震荡，并演变成为自2004年橙色革命以来影响最为深刻的又一次街头政治。继11月18日乌克兰议会二读通过税法典时爆发大规模的示威集会后，11月22日开始了一场持续约十天的示威集会，示威者要求总统务必否决新税法典。

根据这次通过的新税法典，首先是大大削减了享受单一税率的企业目录；其次，普遍大幅提高单一税率，降低基本税种税率，比如利润税将在四年内逐步从25%减至16%；第三，强制配发收款机以监管营业额度，保障税收；第四，扩大税务部门的稽查执法权。抗议者认为，这些将会使乌中小企业主被课税所窒息、会进一步为腐败提供“土壤”。

11月27日，总统、总理亲自到独立广场帐篷与集会代表对话勾通。总统两次出访临行前在基辅鲍里斯波尔国际机场“现场办公”，与相关部门和人士就税法、事件发展的走向后果等召开紧急会议。11月30日，总统终于对新税法典说出了自己的“不”字，并提出一份长达25页的修改建议，将新税法典发回议会重审。12月2日，再次进行了约4000处的修改后，基本满足了抗议者的要求，并最后获得议会通过，3日总统签署生效后，将于2011年1月1日起正式实施。

最后版本的新税法典，删除了税务稽查的权限；保留了以前对中小业主的税收政策，对中小企业仍实行原来简化的固定税率制度；调整了对大企业的征税政策。2011年1月1日起，专门针对大型企业税务稽查机关从11个减至6个，并将企业按区域合并。自然人及私企运营费用和所得税在实际经营地缴付，其他国家税种则在企业注册所在地交纳；大企业范畴划分标准以最近四个季度收入为5亿格里夫纳，或以纳税总额超过1200万格里夫纳为入围门槛，而现行标准是营业额为1亿格里夫纳，有250个工作人员即纳入大型企业。据国家税务总署统计，税务稽查局登记注册的有506个大型企业，而实际符合标准的有1706个。新税法典的通过和实施，有利于实现经济的健康化———成本透明，经营成本计算优化，让“影子经济”从“地下”走出来，实现阳光经济，建设一个现代的、有竞争活力的强国。

机关消肿建立高效权力

在进行不同寻常的税制改革的同时，当局也展开行政改革。其必要性在于机构臃肿，人浮于事，效率低下。乌政府现有100多个中央部委，功能多有重叠，且腐败和官僚化倾向及职权混乱的问题日益凸显。在近30万公职人员大军中，身居领导者的人数达到了75000人，占总人数的27%。

机构臃肿的同时，工作效率也不尽如人意。在当今世界212个国家中，乌克兰全球竞争能力排在第82名，国家管理制度质量为第120名，国家管理水平排名第143位，公职人员清廉指数则是排在了第134位。2010年5月，亚努科维奇总统决意要进行一场大刀阔斧的行政改革。政府拟定了《乌克兰国家行政改革纲要草案》，将从机构设置优化，行政机关效率提高，公职人员选拔、培训、奖惩制度完善，工资制度合理化，政务电子化等方面进行一次深刻变革。

12月9日，总统亚努科维奇一道命令正式启开了有史以来规模最大的一次自上而下的行政改革序幕，通过“精兵简政”两步走完从中央到地方的行政改革：第一步大幅削减合并中央部委和人员，革新地方政权构架，优化地方管理系统；第二步提高服务效率，实现电子公务。现乌克兰中央行政机构由原来的112个减至63个；内阁成员由36人减至17人；政府1100多名公职人员裁员一半；部委副职人数不应超过两人。据目前评估，实施第一步将要花费两亿格里夫纳用于人员的安排，但而后每年则可节约15亿格里夫纳。

在经过这一系列大刀阔斧的改革后，亚努科维奇描绘2011年乌改革着力点将是改善民生，修建一批居民社会房；重视基础设施，加大道路建设力度；关注农业，加强发展农业综合体；关注生态，注重运用现代生态干净工艺，在全社会范围内，包括住宅楼房、市政办公和民众生活中推广运用节能减排技术。

无论如何，乌克兰改革进程已全面启动，并且触及民众的切身利益，虽然目前还不能得到全体公民的理解和支持，但其决心不可动摇，改革不可逆转。总统亚努科维奇表示，“艰难的第一步一定要跨出去，对倡导的改革成果的评价还为时过早，2015年的总统选举结果将是最好的答案”。

来源: 法制网——法制日报